Evaluation and Meta-Evaluation of the Effectiveness of Victim-Oriented Legal Reform in Europe

Abstract

The 1985 UN Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power, and the Council of Europe's Recommendation (85) 11 on the Position of the Victim in the Framework of Criminal Law and Procedure are important documents that reflect an international consensus on legal rights for victims.

In many European jurisdictions, such victims' rights have been introduced or improved upon. However, they are often not used as intended or remain virtually dormant. The UN has therefore adopted a Resolution and drafted a manual on ways to facilitate effective implementation. In addition, certain jurisdictions have proved sensitive to implementation problems. The Netherlands, for example, put the new Victim Act into effect on an experimental basis in two legal districts to carefully evaluate the effects of new provisions, and to apply the resulting knowledge when expanding its territorial scope.

However, more sophisticated instruments are needed to set implementation parameters at a supra-national level. To this effect, we conducted a comparative study of both a legal and empirical nature in 22 member states of the Council of Europe. The study revealed, inter alia, critical factors of failure or success. The workings of these critical factors in the implementation of Recommendation (85) 11 are demonstrated by drawing upon illustrations taken from the reality of certain jurisdictions. The examples are subdivided into four major themes: information, compensation, treatment and protection.

As the second guideline of Recommendation (85) 11 expresses, the creation of a formal duty for the police to provide victims with information about the possibilities of obtaining assistance, legal aid and compensation is vital. However, in half of the jurisdictions, no such reform has been implemented. Our study reveals that critical factors of failure are, among other things, a widespread conceptualization of the victim as an alleged victim and the creation of an information duty for the judicial authorities instead of for the police. In jurisdictions where an information duty has been created, failure depends, first of all, on whether the police are content with a symbolic fulfillment of this task. Critical factors needed to improve successful implementation are the creation of organizational incentives, monitoring systems, and systematic referral to victim support, legal aid and social or counseling services. A final step to improve implementation of information duties would be financial compensation earned for victim-related activities carried out by the police and other authorities.

Concerning compensation, research reveals that the compensation order, particularly the English one, is more successful than the partie civile model or the Dutch compensation measure. The most important critical factor of success of the compensation order is that it is a penal sanction, enforcable by the state. This means that civil liability is not a prerequisite and that the court can order an amount of compensation it considers appropriate while taking the financial capacity of the offender into account. Furthermore, the court is obliged to consider making a compensation order and to explain why it was not imposed. A critical factor of failure of the partie civile model is that it includes an easy escape clause: claims can be referred to civil court. A critical factor of failure of the compensation measure is that it is a penal sanction governed by civil law. In practice, it resembles the traditional partie civile model: the two are blended into one.

The way victims are treated by criminal justice authorities can be improved by providing victim-awareness training. A critical factor of failure is to only train recruits. Training is only effective if it is extended to incumbent personnel. Giving refresher courses and measuring the effects of training in performance assessments are factors contributing to success. A critical factor of failure in such training for judicial authorities is the argument that it would compromise their independence.

Critical factors to improve the questioning of victims are the provision of specific training courses and the creation of special facilities, e.g. interviewing studios for children, suites for victims of sexual offences, audio-video recording of pre-trial examinations and video-linked questioning. Such reform measures benefit the quality of the criminal justice process as a whole and therefore prove to be successful.

A common manner of protecting victims is to allow that a trial, or a part thereof, be conducted in camera. A critical factor of failure is the (very) reluctant attitude of the judiciary toward holding a trial behind closed doors. A critical factor of success is the creation of a formal duty for the court to hold all cases involving sexual offences in camera.

We can conclude that successful implementation of victim-oriented reforms depends on, inter alia, the clarity and conciseness of reform measures, the absence of easy escape clauses, the attitude of criminal justice authorities, and whether the reforms also benefit the offender and/or the criminal justice system as a whole.

Résumé

La Déclaration de principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d'abus de pouvoir, adoptée par les Nations Unies en 1985, et la Recommandation (85) 11 du Conseil de l'Europe sur le statut des victimes dans le système de justice criminel sont des documents importants qui reflètent un consensus international concernant les droits des victimes.

S'inspirant de cette Déclaration, plusieurs juridictions européennes ont introduit ou amélioré des dispositions relatives aux droits des victimes. Cependant, souvent, ces dispositions ne sont pas actualisées comme prévu, ou restent inopérantes. Pour pallier ce problème, les Nations Unies ont adopté une résolution et rédigé un manuel explicitant les moyens qui en facilitent l'application effective. De plus, certaines juridictions ont compris les difficultés inhérentes à ce type de dispositions. Par exemple, la Hollande a mis la nouvelle Loi sur les victimes en vigueur sur une base expérimentale dans deux juridictions afin d'évaluer les effets des nouvelles dispositions et d'appliquer les connaissances ainsi obtenues au moment de la généralisation de la loi dans le reste du pays.

Des instruments plus sophistiqués sont nécessaires à la définition de paramètres d'application des droits au niveau supranational. Afin de mieux comprendre la situation, nous avons mené une étude comparative de nature empirique et juridique dans 22 pays membres du Conseil de l'Europe. L'étude révéla, inter alia, des facteurs de réussite et d'échec. Les effets de ces facteurs sur l'application de la Recommandation (85) 11 sont mis en évidence par des exemples tirés de la réalité que l'on retrouve dans certaines juridictions. Les exemples sont regroupés en quatre thèmes majeurs : information, dédommagement, traitement et protection des victimes.

Selon la deuxième proposition de la Recommandation (85) 11, il est essentiel d'attribuer à la police la responsabilité formelle d'informer les victimes de la possibilité d'obtenir de l'aide, de l'assistance juridique et une indemnisation. Cependant, la moitié des juridictions n'ont pas introduit cette réforme. Notre étude révèle que parmi les facteurs d'échec on peut compter une conceptualisation généralisée de la victime comme prétendue victime, et l'attribution de la tâche d'information aux instances judiciaires plutôt qu'à la police. Dans les juridictions où la responsabilités d'informer existe en tant que fonction formelle, la possibilité d'échec est surtout liée au fait que la police ne s'acquitte de cette tâche que de façon symbolique. Parmi les facteurs favorisant l'application de ces nouvelles dispositions, il y a la mise en place d'incitatifs au plan organisationnel, l'élaboration de systèmes de contrôle, et la référence systématique des victimes à des services sociaux, d'appui, de conseil et d'assistance juridique. Pour améliorer la transmission des informations, on devrait prévoir des fonds pour financer ce type d'activités, qu'elles soient menées par la police ou par d'autres instances.

En ce qui concerne le dédommagement, la recherche démontre que l'ordonnance de dédommagement, surtout le modèle anglais, est plus efficace que le modèle partie civile ou la mesure de dédommagement hollandaise. Le principal facteur de réussite de l'ordonnance de dédommagement est qu'elle est une mesure pénale imposée par l'État. Cela veut dire que la responsabilité civile n'est pas un prérequis et que la Cour peut ordonner le dédommagement qu'elle considère approprié en tenant compte du statut financier de l'inculpé. De plus, la Cour est obligée de considérer la possibilité d'émettre l'ordonnance de dédommagement, et d'expliquer pourquoi elle n'est pas imposée. Un facteur d'échec dans le cas du modèle partie civile c'est qu'il comporte une « clause d'évasion » : les réclamations peuvent être référées à la Cour civile. Un facteur d'échec de la mesure de dédommagement, c'est qu'elle est une sanction pénale régie par la loi civile. En pratique, elle ressemble au modèle partie civile : les deux se confondent.

La manière dont les instances judiciaires traitent les victimes peut être améliorée en leur fournissant une formation visant à les conscientiser aux besoins des victimes. Donner cette formation aux nouvelles recrues seulement serait un facteur d'échec, car elle ne peut être efficace que si elle est offerte à l'ensemble du personnel. Offrir des cours de recyclage et en mesurer les effets sur la performance sont des facteurs de réussite. Un facteur d'échec est lié au fait que ce type de formation est perçu par les instances judiciaires comme une menace à leur indépendance professionnelle.

Les facteurs de réussite en ce qui concerne l'interrogatoire des victimes reposent sur une formation spécifique et la mise en place d'installations spéciales : par exemple, salles d'entrevue pour les enfants, salles d'attente pour les victimes de crimes sexuels, enregistrement audiovisuel avant le procès, et interrogatoires à distance par moyens vidéo. De telles mesures améliorent la qualité du système pénal dans son ensemble.

Un moyen fréquent de protéger les victimes est de mener le procès, ou du moins une partie du procès, à huis clos. Le fait que les instances judiciaires s'opposent (fortement) à cette façon de faire représente un facteur d'échec. Créer une obligation formelle pour la Cour de mener tous les procès impliquant des crimes de nature sexuelle à huis clos serait un facteur de réussite.

Nous concluons que le succès des réformes axées sur les victimes dépend, inter alia, de la clarté et de la précision de telles réformes, de l'absence de « clauses d'évasion », de l'attitude des décideurs du système pénal, et de la possibilité que ces réformes puis- sent être bénéfiques au contrevenant et (ou) au système pénal dans son ensemble.

RESUMEN

Tanto la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Principios Básicos de Justicia para las Víctimas del Delito y del Abuso de Poder (UN Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power, 1985), como las Recomendaciones del Consejo de Europa (85) 11 sobre la Situación de la Víctima en el Marco de la Ley Penal y Procedimental (Council of Europe's Recommendations (85,11) on the Position of the Victim in the Framework of Criminal Law and Procedure), constituyen documentos importantes que demuestran el consenso internacional en cuanto a los derechos vigentes que protegen legalmente a las víctimas.

En un gran número de naciones europeas, estos derechos de la víctima han sido hasta ahora incorporados a sus legislaciones, o perfeccionados. No obstante, ocurre que estos derechos no suelen ser ejercidos en la forma en que fueron concebidos, o permanecen inactivos. Como consecuencia de ello, la Organización de Naciones Unidas ha adoptado una resolución y elaborado un manual sobre formas y medios que facilitan la implementación de estos derechos. Aparte de ello, algunos países se han ido sensibilizando frente a los problemas relacionados con esta implementación. En este sentido, en los Países Bajos se puso en vigencia experimental una Ley sobre las Víctimas dentro de dos distritos jurídicos, con la finalidad de evaluar cuidadosamente las nuevas previsiones y de esta manera aplicar los conocimientos adquiridos, una vez que se extendiera su alcance territorial.

Sin embargo, se necesitan actualmente instrumentos refinados que permitan examinar a fondo los parámetros de implementación en el nivel supra-nacional. Hasta el momento, hemos llevado a cabo un análisis comparativo de los aspectos legales y empíricos en 22 Estados miembros del Consejo de Europa.. El trabajo revela, entre otras cosas, la presencia de factores críticos en lo que respecta a los éxitos y fracasos. La influencia de estos factores al momento de ser implementadas las Recomendaciones del Consejo (85) 11, se pone de manifiesto al seleccionarse los ejemplos tomados de la realidad en algunas jurisdicciones. En tal sentido, subdividimos los ejemplos en cuatro temas centrales: información, compensación, tratamiento y protección.

Tal como lo indica la segunda pauta de las Recomendaciones (85) 11, la adopción de una obligación formal por parte de los cuerpos policiales, en cuanto a suministrar información a las víctimas sobre las posibilidades de asistencia, asesoría legal y compensaciones, es, en todo caso, fundamental. Sin embargo, en la mitad de las jurisdicciones dicha reforma no ha sido implementada hasta este momento. Nuestro estudio pone de manifiesto que entre los factores criticos vinculados al fracaso se encuentran, entre otros, la conceptualización ampliamente difundida de la víctima como simple supuesta víctima, así como el establecimiento de la obligación legal en cuanto a las autoridades judiciales en lugar de vincularse a los cuerpos de policía. En aquellas jurisdicciones en las cuales quedó establecida la obligación de suministrar esta información, el fracaso depende, en gran medida, de si la policía se considera satisfecha o no con el cumplimiento simbólico de esta tarea. Los factores críticos que ayudan a mejorar la implementación exitosa están representados en la creación de incentivos organizacionales, de sistemas de comprobación y la referencia sistemática a la asistencia a la víctima, así como a la asistencia legal y a la presencia efectiva de los servicios sociales o de orientación. Un elemento final que puede contribuir a la implementación de este deber estatal de suministrar información, vendría a ser la asignación de fondos destinados a las actividades de la víctima en todo lo que respecta a sus relaciones con la policía y otras autoridades.

Por lo que se refiere a la compensación, la investigación revela que la sentencia que la ordena, especialmente la de origen inglesa, tiene más éxito que la decisión de acerdo al modelo de la partie civile, o que la llamada compensación holandesa. El factor crítico de mayor importancia para el éxito en la sentencia de compensación radica en que la misma constituye una sanción penal, aplicada por el Estado. Ello significa que la responsabilidad civil no constituye un pre-requisito de la misma y que la corte puede fijar el monto por compensación que considere ajustado, tomando en consideración la capacidad económica del transgresor. Aún más, la corte está obligada a considerar la imposición de una orden de compensación y a explicar por qué razón la misma no fue ejecutada. Un factor crítico ligado al fracaso del modelo partie civile que este suele incluir una cláusula de fácil evasión : las reclamaciones pueden ser referibles a una corte en lo civil. Asimismo, un factor crítico ligado al fracaso de la medida de compensación es que la misma representa una sanción penal regulada por la ley civil. En la práctica, esta modalidad se asemeja bastante al modelo tradicional de la partie civil, y al final, ambas suelen terminar confundidas.

La forma en que la víctima es tratada por las autoridades del sistema penal puede mejorarse a través de un entrenamiento dirigido a despertar la toma de consciencia de la víctima misma. Igualmente, un factor crítico ligado al fracaso consiste en entrenar sólo a voluntarios. El entrenamiento sólo resulta provechoso si se hace extensivo al personal que corresponde. Suministrar cursos de actualización y medir los efectos del aprendizaje en las evaluaciones de resultado son factores favorables al éxito. Un factor importante vinculado al fracaso, por lo que respecta a este entrenamiento en el caso de las autoridades judiciales, suele ser el argumento de que el mismo puede poner en peligro su independencia.

Por otra parte, algunos factores importantes que contribuyen a mejorar el interrogatorio de las víctimas consiste en proveer cursos específicos de entrenamiento, así como crear instalaciones especialmente dotadas para ciertas actividades, como por ejemplo, locales para realizar entrevistas infantiles, o habitaciones acondicionadas para el caso de víctimas de delitos sexuales, la filmación en audio-video de interrogatorios previos al proceso, al igual que los interrogatorios simultáneos o múltiples mediante los sistemas de video. El conjunto de estas medidas resulta provechoso con respecto a la calidad del proceso penal visto como un todo, y en consecuencia, suele demostrar su utilidad.

Una manera usual de proteger a las víctimas consiste en permitir que el proceso, o al menos una parte de él, se desarrolle en privado (in camera). Un factor importante de fracaso se suele hallar en la actitud (generalmente) reacia del poder judicial, frente a la necesidad de llevar a cabo algunos procesos a puertas cerradas. Un factor crítico de éxito, en cambio, radica en establecer la obligación legal a las cortes a fin de que los procesos penales que se relacionen con infracciones de naturaleza sexual sean llevados regularmente a cabo in camera.

Podemos concluir señalando que una implementación exitosa de las reformas orientadas hacia la protección de la víctima depende, entre otras cosas, de la claridad y concisión de las medidas establecidas en la reforma, de la ausencia de cláusulas y condiciones de fácil evasión, así como de las actitudes por parte de las autoridades de orden penal, y de si, de un modo u otro, las reformas benefician igualmente al transgresor y/o al sistema de justicia penal vistos como un todo.