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Le rôle des villes dans la transition écologique est aujourd’hui unanimement identifié par les acteurs impliqués dans la fabrique urbaine (Souami, 2009). Située au croisement d’une multitude de secteurs d’activité, la ville subit et influence diverses politiques sectorielles stratégiques dans la transition écologique, notamment en matière de transport, de gestion des déchets et de l’eau, de consommation de sols ou encore d’énergie (Meadows et al., 1972 ; Coutard et Rutherford, 2010). Prenant acte de cette responsabilité, les acteurs de la fabrique de la ville élaborent des stratégies dont les échelles d’application et les parties prenantes varient selon l’interprétation locale du rôle de chaque partie prenante - privée, citoyenne ou publique (Emelianoff, 1999 ; Lévy, 2010 ; Theurillat, 2011 ; Blanchard, 2017).

Selon le contexte politico-culturel, l’autorité publique locale est reconnue comme plus ou moins légitime pour porter ces politiques environnementales et les imposer aux acteurs privés du développement urbain (Emelianoff, 2011). Deux visions principales s’affrontent : d’un point de vue interventionniste, l’autorité publique possède une vision et des leviers d’action pour guider et contraindre la firme privée (Lorrain, 1995) dans son activité ; d’un point de vue libéral, il est admis que l’opérateur privé, en tant que maître d’ouvrage de l’objet bâti, est le mieux placé pour en définir la juste qualité environnementale. Certaines qualités environnementales à l’échelle du bâtiment engendrent un surcoût par rapport au standard requis par la réglementation (La Branche, 2014 ; Mallet et Zanetti, 2015) : du point de vue interventionniste, l’action de prescription de qualité environnementale, à rebours de l’intérêt de l’opérateur, doit donc être imposée par l’autorité publique pour qu’elle soit effective ; du point de vue libéral, c’est la mise en concurrence pure et parfaite des opérateurs privés qui les conduit nécessairement à développer les solutions les plus vertueuses possibles.

Dépassant cette vision binaire des pratiques de développement urbain, Vilmin (2015) propose une grille d’analyse composée de quatre filières « allant de la plus libérale à la plus interventionniste » (Vilmin, 2015) : le développement dans le diffus, l’incitation réglementaire, l’aménagement négocié et l’aménagement urbain public. Nous reprenons ici cette analyse par la filière (figure 1) pour évaluer la capacité des outils d'urbanisme québécois à prescrire, négocier, inciter ou laisser-faire les opérateurs immobiliers en matière de qualité environnementale.

Figure 1

Les quatre filières du développement urbain / The four sectors of urban development

Les quatre filières du développement urbain / The four sectors of urban development
Adapté de Vilmin, 2015, p. 99.

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Cette contribution approfondit le rôle de deux outils d’urbanisme québécois dans la transition écologique : les programmes particuliers d’urbanisme (PPU) et les plans d’aménagement d’ensemble (PAE), en analysant leur utilisation dans quatre cas d’étude. Le PPU et le PAE occupent des positions bien particulières dans le panorama des outils d’urbanisme québécois : le PPU est un outil de planification pouvant avoir des incidences réglementaires tandis que le PAE est un outil réglementaire s’appuyant sur un exercice de planification « sommaire » qui entraîne, par la suite, un exercice de réglementation détaillé. Ils se distinguent ainsi des outils normatifs classiques, comme les règlements d'urbanisme, et s'articulent avec un ensemble de documents d'échelle municipale (plan d'urbanisme, lui-même décliné en règlements d'urbanisme - de zonage, de lotissement et de construction) et à l'échelle supra-municipale (plan métropolitain d'aménagement et de développement éventuel, schéma d'aménagement et de développement), « le lien logique entre les documents d’intention que sont le schéma d’aménagement [d'échelle supra-municipale] ainsi que le plan d’urbanisme [d'échelle municipale] et les instruments d’application que sont les règlements d’urbanisme, notamment le règlement de zonage, [étant] assuré par l’obligation de conformité » (Giroux, 2001). Face à la quasi-absence de filière d'aménagement urbain public au Québec (Murer et Despax, 2021), les PPU et les PAE sont a priori des outils pertinents pour mettre en œuvre le développement urbain. Ils s'appliquent, en outre, à l'échelle intermédiaire (Arab, 2007) du quartier, qui s'avère être une maille incontournable pour territorialiser la transition écologique en activant des leviers complémentaires à ceux des échelles territoriales ou immobilières (Colombert et al., 2011 ; Doussart, 2017 ; Jégou et al., 2012).

Dans quelle filière (Vilmin, 2015) ces outils s’inscrivent-ils ? Qu’est-ce que leur mise en pratique nous apprend de la culture québécoise du développement urbain durable ? Enfin, quelle est leur capacité à imposer ou favoriser un aménagement urbain durable au Québec ?

Sur le plan méthodologique, ce travail articule la littérature récente avec un corpus de terrains et d’échanges menés auprès de 25 praticiens et chercheurs québécois entre septembre 2021 et juin 2022. Ces derniers ont été rencontrés dans le cadre d’entretiens semi-directifs et ont été sélectionnés pour leur connaissance des dispositifs réglementaires (PPU, PAE) et/ou leur expérience liée aux quatre projets étudiés dans ce travail : le PAE de Norampac à Montréal, le PAE de Cité Verte à Québec, le PPU de la Pointe-aux-Lièvres à Québec et le PPU de Griffintown à Montréal. Notre corpus est constitué de témoignages d’employés municipaux (12 entretiens), de promoteurs immobiliers (6), de chercheurs (5) et plus marginalement de concepteurs (2) et d’un employé du ministère des Affaires municipales et de l’habitation (MAMH) du Québec. Ces acteurs étaient par ailleurs implantés à Montréal (10 acteurs) et Québec (5) pour la plupart, les 10 autres étant issus de territoires moins denses, comme les villes de Drummondville, Granby, Léry, Mascouche ou encore Mont-Tremblant. La diversité sectorielle et géographique de ce corpus permet de saisir les pratiques communes comme les pratiques isolées, par exemple celles relevant d’un type d’acteur ou de territoire. Enfin, une partie des analyses et des éclairages découle d’une observation participante menée au sein du Service de l’urbanisme et de la mobilité de la Ville de Montréal, entre septembre et novembre 2021.

Sur le plan terminologique, précisons que la modification de la LAU de juin 2023 a fait évoluer le nom du PPU, qui désigne désormais les « plans particuliers d'urbanisme ». Dans un souci de fidélité aux termes utilisés dans le temps de cette recherche (2021-2022) et aux documents sur lesquels elle s'appuie (des PPU antérieurs à ce changement de nom), l'article utilise la notion de « programmes » particuliers d'urbanisme en dépit de cette évolution.

Sur le plan argumentaire, la contribution clarifie l’origine et le fonctionnement des PPU et des PAE, avant de présenter quatre projets urbains mobilisant ces outils de planification, puis de discuter du caractère négocié et libéral de ces outils d’urbanisme québécois, en s’attardant sur leur capacité à influencer les caractéristiques de développement urbain et, in fine, la qualité environnementale sous-jacente.

PPU, PAE : fruits de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme

Une loi au service de l’aménagement du territoire québécois

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) est promue au Québec en 1979. Constatant le caractère désorganisé de l’aménagement du territoire au Québec (Boisvert, 2014), la LAU a pour objet premier la standardisation des pratiques de développement territorial et la mise en œuvre de la planification (Simard et Mercier, 2009). Pour arriver à ces fins, le législateur s’inspire alors du contexte réglementaire français des Trente Glorieuses (Beaudet et Meloche, 2012) et crée plusieurs dispositifs d’urbanisme réglementaire multiscalaires.

Ce nouvel arsenal juridique est destiné à chacun des échelons administratifs : provincial – via les orientations gouvernementales d’aménagement du territoire (OGAT) ; supramunicipal – avec les municipalités régionales de comté (MRC) ; municipal et inframunicipal – avec les arrondissements à Montréal depuis les années 2000 par exemple. Cette réforme, inédite en Amérique du Nord, a ainsi mis entre les mains des autorités publiques locales des outils uniformisés à l’échelle provinciale, bien qu’adaptables à chaque projet. Les PPU et les PAE font partie de ces outils d’urbanisme introduits par la LAU. Ils ont pour particularité d’être destinés à l’encadrement des projets à l’échelle du quartier, entendue comme l’intermédiaire entre l’échelle immobilière et l’échelle territoriale (Arab, 2007).

Le PPU, support d’une vision urbaine à opposer ou à négocier

Dès 1979, la première mouture de la LAU introduit le PPU. Composante du plan d’urbanisme, le PPU « permet d'apporter plus de précisions quant à la planification de certains secteurs qui suscitent une attention toute particulière [...] »[1]. Sorte de plan de détail sectoriel (Vilmin, 2015), le PPU est élaboré par la municipalité elle-même (ou ses arrondissements) lorsqu’elle identifie la nécessité d’une intervention planifiée sur un secteur stratégique - par exemple en raison des travaux publics nécessaires, de l’impact sur les finances municipales, d’un besoin de coordination des parties prenantes, de l’arrivée d’une infrastructure majeure, et cetera.

Un PPU peut baliser l’affectation du sol et la densité, la trame viaire et les réseaux, la nature et l’emplacement des équipements et infrastructures, la nature, le coût, la durée et le phasage des travaux et enfin les règles de zonage proposées qui guideront l'élaboration des règlements d'urbanisme. Depuis son évolution de juin 2023, la LAU précise désormais que « le plan particulier d’urbanisme [nouvelle désignation du PPU, ndlr] peut contenir des éléments visant à favoriser un urbanisme durable et des objectifs, des cibles ainsi que toute autre mesure propre à assurer ou à favoriser sa mise en œuvre. Il doit notamment : 1° énoncer les objectifs qu’il poursuit ; 2° planifier de manière détaillée l’aménagement de la partie du territoire qu’il vise ; 3° préciser les règles et les critères d’urbanisme proposés »[2]. Ce dernier point touche à une particularité du PPU : celui-ci n’est pas opposable tant que la municipalité n’a pas transposé son contenu dans un règlement à caractère normatif (figure 2), c’est-à-dire un règlement de zonage, de lotissement ou de construction. Enfin, le PPU, opposable ou non, permet à la municipalité de partager sa vision - notamment environnementale - aux acteurs privés et fournit une base de négociation formalisée au sein d’un « plan-guide ».

Figure 2

Articulations possibles entre un PPU et les règlements d’urbanisme en place / Possible planning links between a PPU and the existing zoning codes

Articulations possibles entre un PPU et les règlements d’urbanisme en place / Possible planning links between a PPU and the existing zoning codes
A. Murer, J. Despax.

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Appliqués sur de larges secteurs (entre 21 et 84 hectares dans les cas étudiés dans la suite de ce travail), les PPU exigent des municipalités des ressources importantes puisqu’elles sont responsables de la réalisation du document et des consultations publiques associées. Par conséquent, ce dispositif est surtout utilisé dans les municipalités d’une certaine taille : 93 % des villes de plus de 100 000 habitants utilisent le PPU, contre 13 % de celles de moins de 25 000 habitants (Rochefort, 2019).

Le PAE, vecteur d’une planification par le projet

Le caractère normalisateur de la LAU, assumé en 1979 (Simard et Mercier, 2009), a été contrebalancé par plusieurs réformes intervenues dans les années 1980. Celles-ci ont introduit d’autres règlements, à caractère discrétionnaire (Caron et Blais, 2008 ; Lechasseur, 2000). En 1987, les articles 145.9 à 145.15 de la LAU introduisent le plan d’aménagement d’ensemble (PAE). Cet outil, pouvant s’appliquer à l’échelle du quartier, repose sur le principe du zonage différé, décrit comme « un “remède” à l’obligation de “tout prévoir tout de suite” » (Lechasseur, 2000) - supposant ainsi qu’en l’état actuel de ses connaissances, la municipalité n’est pas en mesure de détailler une réglementation réaliste, ce qu’un opérateur privé saura faire en vertu d’une asymétrie d’information.

Concrètement, ce zonage différé consiste pour la municipalité à adopter un règlement sur les PAE qui exige du(des) développeur(s) immobilier(s) la production d’un PAE dès lors qu’une demande de modification des règlements d’urbanisme est souhaitée pour les zones visées. Le règlement sur les PAE encadre notamment la densité et les usages de chaque zone (sans nécessairement les situer, la spatialisation pouvant justement être différée) et définit les critères d’évaluation des PAE[3]. Le fond et la forme des critères sont à la discrétion de la municipalité ; ils peuvent concerner des thématiques environnementales et s’exprimer tant qualitativement que quantitativement.

Si le PAE qui est présenté par le(s) développeur(s) convient - après une série de négociations - à la municipalité, le conseil municipal l’adopte par résolution (figure 3). Ce conseil compétent est par défaut celui de la municipalité, néanmoins Montréal fait figure d’exception, puisque l’approbation du PAE y est dévolue à l’échelle « infra-municipale » de l’arrondissement (Audet et al., 2022). Un nouveau règlement est alors nécessaire pour inclure le PAE dans le règlement d’urbanisme, rendant alors son contenu opposable à tout permis de construction ou de lotissement sur la zone visée (Prémont et Tremblay-Racicot, 2019). Cette retranscription du PAE dans les textes est soumise aux procédures de consultation et d'approbation référendaires - via consultation publique ou conseil consultatif d'urbanisme - comme nous le verrons plus bas dans le cas de la Cité Verte à Québec.

Figure 3

Principales étapes de mise en place d’un PAE / Main steps to initiate a PAE

Principales étapes de mise en place d’un PAE / Main steps to initiate a PAE
A. Murer, J. Despax.

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Notons par ailleurs que dès 1989, le législateur confirmera le tournant discrétionnaire de la LAU, en introduisant les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA). Cet outil d’inspiration états-unienne est mis en place via un règlement sur les PIIA et « l’adoption de ce règlement [sur les PIIA] n’a pas pour objectif de contrôler l’opportunité du développement ou des travaux envisagés, mais plutôt leur apparence et leur intégration architecturale dans un milieu bâti ou non » (Lechasseur, 2000). En 2002, la LAU est en outre enrichie d’une section sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (PPCMOI). Cet outil, qui a pour objet d’évaluer des projets non conformes à la réglementation d’urbanisme (par exemple en dérogeant aux normes de hauteur ou au zonage) est là aussi mis en œuvre via un règlement (sur les PPCMOI). Les PPU et les PAE « cohabitent » avec une panoplie de dispositifs normatifs (règlement de zonage, règlement de construction, et cetera) et discrétionnaires (règlement sur les PIIA, règlement sur les PPCMOI, et cetera). Comme nous le verrons dans les cas étudiés plus bas, il n’est pas rare qu’un projet mobilise plusieurs de ces outils au fil du temps.

PPU et PAE : aperçu de la diversité des modes de mise en œuvre

Les cas d’étude retenus pour cette contribution sont issus des travaux menés dans le cadre du projet Érable ; ils ont été sélectionnés pour la diversité de situations opérationnelles dont ils témoignent. La localisation des sites de projets est indiquée en figure 4 ci-dessous.

Figure 4

Localisation et situation des cas d’étude analysés dans ce travail / Location and urban environment of the case study considered in this article

Localisation et situation des cas d’étude analysés dans ce travail / Location and urban environment of the case study considered in this article
OSM, Google Maps.

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Norampac à Montréal : un PAE négocié puis détourné

Le site Norampac est un ancien secteur industriel d’environ 4 hectares, actif entre les années 1950 et 2005. Il est situé dans l’arrondissement Rosemont − La Petite-Patrie, à 3 kilomètres du Mont-Royal, et délimité par quatre voies : la rue Masson, la rue Molson, le boulevard Saint-Joseph et la rue d’Iberville. Il est inscrit dans un tissu urbain disparate, dominé par les activités économiques au Sud et à l’Est, mais principalement pavillonnaire au Nord, au-delà du Parc Le Pélican, ce dernier s’interposant entre le site et le tissu résidentiel. Sa frange sud-est enclavée par les faisceaux ferroviaires du Canadien Pacifique. Au début des années 2000, le site est principalement occupé par une usine de la société Norampac, spécialisée dans l’emballage et le papier : celle-ci occupe environ 3,8 hectares du site. Le reste de l’îlot est occupé par des ateliers d’artistes ainsi qu’une teinturerie[4].

Suite à la fermeture de l’usine Norampac en 2005, le Conseil de l’Arrondissement a adopté en 2007 son premier règlement sur les PAE. Ce règlement ne portait que sur l’îlot évoqué (voir figure 4), qui se voit alors renommé « site Norampac » (identifié comme la « zone 0698 ») : il se concrétise par un document de huit pages, rappelant le cadre législatif (de la LAU), énonçant le principe d’élaboration du PAE, et spécifiant les critères d’évaluation du plan attendu. Les 24 critères de ce règlement portent principalement sur la composition et les formes urbaines relatives à l’aménagement du secteur. Cinq seulement évoquent l’approche environnementale du développement urbain : critère 20-6° « impacts environnementaux du projet, notamment sur le plan de l'ensoleillement, du vent, du bruit, des émanations et de la circulation » ; critère 20-9° « avantages de la proposition dans le cadre d’une approche de développement durable » ; critère 22-2°-d « le promoteur devra démontrer, par une étude acoustique, que l’impact du bruit émis est minime ou que les diverses mesures proposées contre le bruit sont efficaces et minimise l’impact du bruit sur les bâtiments résidentiels » ; critère 22-3°-b « prévoir une implantation à proximité des voies publiques permettant la plantation d’arbres » ; critère 22-4°-a « maximiser la végétation et la superficie verte sur le site afin de réduire les îlots de chaleur »[5].

Dès 2008, le promoteur immobilier Gestion Réseau Sélection (GRS) a déposé une demande de modification de zonage en produisant un plan d’aménagement d’ensemble pour faire muter le secteur dans le cadre du règlement sur les PAE fixé par l’Arrondissement l’année précédente. Néanmoins, le PAE présenté par le promoteur GRS, après plusieurs sessions de travail avec les parties prenantes locales, contrevient aux critères du règlement sur les PAE : par exemple, le règlement sur les PAE comportait un critère fixant le nombre d’étages entre 3 et 6, tandis que la proposition de GRS s’élevait jusqu’à 10 étages sur plusieurs immeubles ; d’autres dérogations étaient identifiées sur les usages prescrits, le taux d’implantation au sol ou encore le niveau de densité[6].

Malgré les écarts entre le PAE de GRS et le règlement sur les PAE qui le précédait, le promoteur et l’administration se sont accordés sur le projet. Celui-ci ne pouvait plus être autorisé par le processus de PAE prévu à la LAU, qui requiert que l’Arrondissement « s’assure de sa conformité aux dispositions du présent règlement »[7]. Le projet a donc fait l’objet d’une autorisation dérogatoire via l’Article 89-3 de la Charte de la Ville de Montréal. Ce dernier autorise effectivement « le conseil de la ville [...], par règlement, [à] permettre, malgré tout règlement adopté par un conseil d’arrondissement, la réalisation d’un projet relatif [...] à un établissement résidentiel, commercial ou industriel situé dans le centre des affaires ou, s’il est situé hors du centre des affaires, dont la superficie de plancher est supérieure à 15 000 m² »[8], ce qui est bien le cas du projet porté par GRS, qui s’étend sur plus de 110 000 m² dans le PAE. Le projet a par ailleurs fait l’objet d’une entente de développement entre la Ville et GRS[9].

Le projet, présenté aux instances politiques et citoyennes locales dans le cadre d’une procédure dite « Article 89 » - et non pas dans le cadre de la procédure de PAE, a recueilli les avis favorables de l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) ainsi que du Comité consultatif d’Urbanisme (CCU) de l’arrondissement de Rosemont – La Petite-Patrie en 2010.

Dans ce cas d’étude, le processus de PAE a été mis en place via un règlement sur les PAE, mais n’a pas été suivi jusqu’au bout car le projet retenu par le promoteur et l’administration dérogeait à ce règlement. Cela a conduit les parties prenantes à recourir à une autorisation exceptionnelle (via Article 89) rendant caduc le règlement discrétionnaire de l’arrondissement (sur les PAE). Le plan d’urbanisme et les règlements d’urbanisme ont donc été mis en compatibilité avec le PAE non pas via la procédure discrétionnaire du PAE mais via une procédure d’exception, celle de l’Article 89. GRS a finalement livré plus de 1400 logements (Dubuc, 2015), contre les 1163 annoncés en 2010 et sur la base desquels le CCU avait remis son avis[10]. Si les critères du règlement sur les PAE ne s’appliquaient plus, des exigences environnementales ont néanmoins ont été contractualisées dans une entente de développement entre la Ville et GRS[11]. Cette entente déclinait 16 « modalités relatives au développement durable » qui reprenaient les thèmes de la gestion de l’énergie, des matériaux, de la gestion de l’eau et des eaux de pluie, du verdissement et de la réduction des îlots de chaleur, et enfin du transport actif. Sept de ces 16 modalités relevaient d’engagements fermes et mesurables, les neuf autres relevaient de démarches visant à « privilégier » ou « favoriser » lesdites modalités.

Cité Verte à Québec : l’usage du PAE à l’épreuve de la mobilisation habitante

Le site du projet Cité Verte est situé à Québec, au sud-ouest de l’arrondissement historique de la Cité-Limoilou. Il s’agit d’un ancien domaine religieux de 9 hectares, inscrit dans un tissu urbain à dominante pavillonnaire, mité par d’imposants bâtiments institutionnels (sièges du ministère de la Santé et de la Régie de transport municipale) ou médicaux (hôpital du Saint-Sacrement, hôpital J. Hale) qui se remarquent par leurs gabarits et leurs hauteurs plus imposants que les formes urbaines résidentielles du quartier. À la fin du XXe siècle, le site, encore utilisé comme domaine religieux, est composé d’un corpus de bâtiments de trois étages environ, regroupés et adressés sur le Chemin Sainte-Foy, qui délimite le secteur par le Sud. Il est autrement délimité par l’hôpital Jeffery Hale à l’Ouest, les maisons bordant l’avenue Monk à l’Est, et une trame arborée qui fait tampon entre le site et les activités industrielles et le boulevard Charest qui se trouvent au nord (figure 4).

Au début des années 2000, à l’annonce du départ des Sœurs du Bon-Pasteur du domaine, la Ville de Québec prévoit d’utiliser un règlement sur les PAE (Blais et al., 2012) afin de « donner les balises pour encadrer adéquatement les éventuels projets de recyclage ou de développement qui pourraient lui être soumis, tout en se donnant l’opportunité d’en faire une évaluation posée »[12]. Tout mène alors à penser que la collectivité va élaborer un règlement de PAE, puis laisser les développeurs immobiliers proposer des PAE répondant aux règles et aux critères de développement (« balises ») qu’elle aurait fixés.

Cependant, à l’achat du terrain en 2008 par la compagnie d’assurance SSQ, des riverains rétifs à l’idée de voir des développements dans leur voisinage se mobilisent contre tout projet et demandent la tenue d’un référendum portant sur la modification de zonage introduisant le règlement de PAE (Mercier et al., 2016). En effet, par la mise en place d’un règlement de PAE, la Ville modifie son règlement d’urbanisme – puisqu’elle y incorpore de nouvelles normes de zonage, spécifiques au secteur assujetti au PAE. Une partie de ces normes ouvre la possibilité, pour les citoyens, de demander la mise en place d’un référendum citoyen pouvant aboutir au rejet de la modification de règlement en question : cet aspect de la LAU relève d’un « biais en faveur des riverains » (Van Neste et al., 2012). Le Maire de l’époque indique alors qu’il ne laissera « pas à quelques centaines de personnes la possibilité d’arrêter un projet de 300 millions de dollars » (Simard, 2007). Fin 2010, le Conseil de la Ville modifie de nouveau son règlement pour retirer Cité Verte de tout zonage discrétionnaire renvoyant de facto le projet à un zonage classique[13], et soustrait cette procédure à la tenue d’un référendum citoyen en s’appuyant sur l’Article 74 de la Charte de la Ville de Québec (Mercier et al., 2016, p. 5) - tout comme à la mise en place d’un PAE. Le projet a par la suite été encadré par une réglementation normative, non discrétionnaire : « dès 2010, les normes de stationnement pour l’ensemble du secteur ont été modifiées pour celles du type “Urbain dense” » (Fournier et Rochefort, 2020). De telles normes s’appliquent alors aux six zones dont fait l’objet le secteur de la Cité Verte, mais aussi à de nombreuses autres zones de l’arrondissement. Le règlement type intégrera néanmoins des dispositions qui semblent héritées de la volonté de la Ville de contraindre le promoteur à réaliser un projet plus ambitieux que la moyenne : « le nombre minimal prescrit pour les habitations est dorénavant de 0,5 case par logement et lorsqu’il s’agit d’une habitation subventionnée ou d’une habitation avec services communautaires, le nombre minimal est réduit à 0,25 case par logement », « [le] pourcentage minimal d’aire verte à conserver […] varie entre 20 % et 30 %, selon la zone du site » et le règlement dicte « l’installation d’un bassin de rétention pour les pluies centenaires » (Fournier et Rochefort, 2020).

Cité Verte consiste en la création de 800 logements environ (600 en copropriétés, une centaine de logements locatifs, 40 logements sociaux, 26 maisons de ville) répartis entre trois bâtiments reconvertis et une dizaine de bâtiments neufs, s’élevant parfois à plus de 10 étages. Bien que les travaux aient débuté en 2009 et que les premiers occupants soient arrivés sur site dès 2011, le projet a pâti du retournement du marché immobilier nord-américain du début des années 2010 (Mercier et al., 2016, p. 7). Aujourd’hui encore, le projet de SSQ est largement avancé mais cependant pas encore finalisé : en 2022, près de 50 % du projet de Cité Verte reste encore à développer pour ce qui est du sud et de l’est du site.

La Pointe-aux-Lièvres à Québec : PPU et politique foncière affirmée

Le secteur de la Pointe-aux-Lièvres est situé au Nord du quartier Saint-Roch qui constitue une porte d’entrée du centre-ville de Québec. Il forme une pointe ceinturée au Nord, à l’Est et à l’Ouest par un méandre de la rivière Saint-Charles (figure 4). Au Sud, il est séparé du reste du quartier Saint-Roch par l’autoroute Laurentienne dont la construction, à la fin des années 1950, a nécessité le remblayage du méandre. Le site a par la suite été occupé par divers bâtiments industriels, d’entreposage ou de commerce de gros.

Dans les années 1970, le secteur de la Pointe-aux-Lièvres est composé de tissus urbains industriels zonés comme tels, « qui périclitaient » (entretien avec une employée de la Ville de Québec, juin 2022). C’est à cette époque que la Ville de Québec procède à de premières acquisitions foncières à la Pointe-aux-Lièvres. Cette maîtrise foncière publique, menée de gré à gré avec les propriétaires de terrains - sans recourir à l’expropriation - s’accélère dans les années 2000 : le secteur constitue alors l’une des plus grandes réserves foncières publiques du quartier Saint-Roch. En 2009, sur la base d’une volonté politique affirmée, la Ville annonce la réalisation d’un écoquartier sur le site. Elle lance alors un appel d’offres destiné aux opérateurs en mesure d’assurer la requalification globale du quartier - c’est-à-dire dans une logique d’aménagement urbain. Un promoteur est alors retenu à l’issue de la procédure.

Néanmoins, le lauréat s’avère incapable de porter financièrement le projet d’ensemble et finit par se retirer du dossier dans les années qui suivent. La Ville, portant toujours l’écoquartier de la Pointe-aux-Lièvres en dépit de la défaillance du lauréat initial, entreprend de piloter le projet en régie. Considérant le caractère stratégique du projet et le besoin de coordination public - privé qu’il engendre, la Ville inclut la Pointe-aux-Lièvres dans le PPU pour l’entrée de ville du quartier Saint-Roch, approuvé en 2013[14]. Depuis 2013, la Ville viabilise donc les terrains de son ancienne réserve foncière et les cède à des opérateurs immobiliers différents à l’issue de nouveaux appels d’offres. De fait, l’écoquartier ne se développe pas d’un seul tenant, mais bien au gré des appels d’offres et des capacités d’absorption du marché immobilier local.

Ce PPU identifie la Pointe-aux-Lièvres comme un secteur à fort potentiel de densification, d’affectation « mixte » (avec un potentiel estimé de 800 logements et 10 000 m² de bureaux et commerces). Pour chaque secteur du PPU, une série d'actions est listée pour concrétiser la mise en œuvre du projet. L’écoquartier est concerné par plusieurs actions qui relèvent du volet environnemental du développement durable (Mercier et al., 2016) : diversité des fonctions, conception bioclimatique, mobilités douces et stationnement, gestion des déchets et de l’eau, et cetera. À l’exception de certains partis-pris d’aménagement, les exigences restent vagues et relèvent d’objectifs de moyens et non de résultats[15].

Pour entériner son opposabilité, le PPU est transposé dans le Règlement d’urbanisme de l’arrondissement de La Cité-Limoilou. Cependant les dispositions normatives issues du PPU concernent essentiellement les usages autorisés, l’implantation et le stationnement : les exigences environnementales, elles, ont été formulées dans les contrats régissant la vente des terrains aux développeurs (entretien avec une employée de la Ville de Québec, juin 2022) – Les contrats n'étant pas publics, il n'est pas possible de dire si les exigences environnementales qui y sont intégrées sont conformes, affaiblies ou renforcées par rapport à leur formulation initiale dans le PPU. C’est donc plus la maîtrise foncière que le PPU qui aura permis à la municipalité d’être contraignante. Aujourd’hui, le projet de la Pointe-aux-Lièvres est quasiment terminé : seuls quelques lots restent à développer.

Griffintown à Montréal : un PPU en réponse à l’effervescence du marché immobilier

Griffintown est un ancien quartier industriel de 84 hectares situé dans l’arrondissement du Sud-Ouest de Montréal, à proximité directe du centre-ville et bordant le canal de Lachine. À la fin des années 1990, la revitalisation des secteurs voisins (Vieux-Port, Cité du Multimédia) et la perspective de mise en valeur du canal de Lachine font de Griffintown un secteur stratégique (Ananian et Borde, 2019) : la nécessité de PPU est identifiée dès 2004 dans le plan d’urbanisme de la Ville de Montréal.

Au milieu des années 2000, le secteur de Griffintown attise progressivement l’intérêt des promoteurs immobiliers privés, après des années d’immobilisme de la part de la Ville de Montréal pour revitaliser le tissu industriel en déclin (Carbonneau, 2014). Dans cette période de spéculation, le promoteur immobilier régional Devimco se présente à la Ville avec un ambitieux projet de redéveloppement mixte, insérant des logements, des bureaux ou encore de l’hôtellerie dans le secteur de Griffintown jusque-là exclusivement économique. Comme l’ont largement documenté les écrits universitaires (Combe et al., 2012 ; Gariépy, 2014 ; Gariépy et Gauthier, 2009 ; Van Neste, 2010), la Ville s’engage alors dans une démarche d’accompagnement du projet, en lui élaborant un PPU « sur-mesure », pour « encadrer » (Van Neste et al., 2012) et « faciliter » (Ananian et Borde, 2019) le projet immobilier mixte dense de Devimco : la densité dans le PPU est appréciée par les prescriptions en matière de coefficients d’occupation du sol (entre 3 et 10,5), d’emprise au sol (35 à 100 %) ou encore de surhauteur (44 à 80 mètres)[16]. Ce premier PPU couvre alors les 22 hectares du secteur « Peel-Wellington » qui s’étend sur la partie Est de Griffintown, à l’angle de l’autoroute Bonaventure et du canal de Lachine. Le PPU, publié en avril 2008, comporte une sous-section (la n°3-6) visant à « assurer l’exemplarité de la mise en valeur du secteur en matière de développement durable » listant 9 orientations générales non quantifiées[17]. Il est en outre complété par un accord entre la Ville et le promoteur qui liste, en section IV, 18 engagements qualitatifs et/ou quantitatifs sur le plan du développement durable[18]. Cependant, le promoteur Devimco rencontrant des difficultés de mise en œuvre au lendemain de la crise économique des subprimes[19], le projet est promptement abandonné vers 2008.

En 2013, un nouveau PPU est adopté : celui-ci porte enfin sur l’ensemble de Griffintown, soit un peu plus de 80 hectares. Il reprend en partie la programmation, la densité et les gabarits du PPU de 2008, qui s’avéraient à l’époque problématiques dans leur cohérence avec le plan d’urbanisme (Van Neste et al., 2012). En raison de l’ampleur du secteur et de son importance stratégique, le PPU a exceptionnellement été réalisé par la Ville et non par l’Arrondissement : à Montréal, la compétence d’élaboration des PPU et des PAE est déléguée par la Ville à l’échelon inframunicipal de l’arrondissement ; ce n’est pas le cas dans toutes les villes du Québec : la Ville de Québec prépare et adopte elle-même ses PPU, sans se référer aux conseils d’arrondissements. Dans ce PPU de 2013, la qualité environnementale est évoquée de manière très générale. Contrairement au PPU de 2008, le PPU de 2013 ne comporte pas de section spécifique au développement durable[20] ; étant donné qu'il englobe un secteur plus large, il ne fait pas l'objet d'accord majeur entre la Ville et un promoteur unique qui comporterait des engagements d'ampleur comparable au document de 2008. Seuls des objectifs de moyens - voire la simple évocation de certains sujets (par exemple la gestion des déchets, le verdissement) - sont attendus des promoteurs. Dans la mesure où les terrains ont largement été acquis par les promoteurs immobiliers attirés par le premier PPU et l’espoir de voir se diffuser l’attractivité du secteur Peel-Wellington (entretien avec une conseillère en aménagement de la Ville de Montréal, octobre 2021), la Ville ne maîtrise que très peu le foncier. C’est donc principalement par la réalisation des espaces publics que la Ville espère concrétiser ses objectifs environnementaux : via des bassins de rétention, d’aménagement d’espaces paysagers, la restructuration du réseau viaire favorisant les modes de déplacement actifs, et cetera [21]. Les acquisitions foncières de la Ville se limitent alors aux espaces publics et à certains équipements, les projets bâtis étant réalisés sur des terrains privés par des opérateurs immobiliers déjà propriétaires.

Le PPU de Griffintown n’a pas été totalement transposé dans le règlement d’urbanisme. Pour encadrer les projets privés, la Ville a recours à des outils complémentaires au PPU : le plan d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) ainsi que le projet particulier de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble (PPCMOI) - qui permettent de déroger ponctuellement au zonage. Alors que Griffintown a vu se développer des milliers de logements (Gaudreau et al., 2021), la mutation des 84 hectares du PPU de 2013 n’est pas achevée : en 2022, seule la moitié environ des projets immobiliers du quartier de Griffintown est réalisée. Malgré l’avertissement lucide du rapport de consultation de l’OCPM[22] précédant la mise en place du second PPU soulignant que « si l'usage du PPCMOI devient généralisé, le règlement et le PPU risquent de perdre de leur signification », on dénombre plus de 30 autorisations d’urbanisme dérogatoires (relevant des procédures de PPCMOI ou d’Article 89) sur le périmètre de PPU[23]. En 2023, l’OCPM renouvelle sa suggestion d’une planification harmonisée à l’échelle du secteur : « pour les quatre zones qui doivent encore être redéveloppées […] une planification d’ensemble cohérente et prévisible devrait être élaborée » mais cette fois « au-delà du PPU » ; ainsi que sa recommandation de « faire appel aux PPCMOI de façon exceptionnelle plutôt que systématique lors de l’évaluation des projets déposés dans le secteur Griffintown » ce qui plaide en faveur d’une adaptation des règlements d’urbanisme à la planification d’ensemble du secteur[24].

PPU et PAE : des outils producteurs d’un aménagement urbain négocié ou incitatif… au bon vouloir des municipalités

Les projets précédents témoignent de la diversité d’usage des PPU et des PAE : à cadre législatif constant (la LAU), les outils sont mobilisés à des fins variables. En reprenant les travaux de Vilmin (2015), nous tentons ici de rattacher ces cas d’étude à la (ou aux) filière(s) de développement urbain dont ils relèvent (figure 5), avant de poursuivre la discussion par l’analyse des critères de durabilité de chaque PPU / PAE étudié.

Figure 5

Inscription des cas d’étude dans les filières du développement urbain / Links between studied projects and the four sectors of urban development

Inscription des cas d’étude dans les filières du développement urbain / Links between studied projects and the four sectors of urban development
Grille adaptée de Vilmin (2015, p. 99).

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La figure 5 montre qu’un même outil d’urbanisme peut se rattacher à différentes filières de développement urbain selon les objectifs de la puissance publique, ce qui confirme le cadre d’analyse : comme l’écrit Vilmin (2006), « ces filières sont des “idéaux-types”. Dans la réalité, on observe des situations plus nuancées, par exemple, un encadrement par le [règlement d’urbanisme] admettant des marges de discussion pour les opérations significatives, ou une maîtrise foncière publique préalable à une négociation avec des aménageurs privés [...] ». La bascule d’un projet d’une filière à l’autre n’est donc pas contradictoire avec la systématique de la filière : elle démontre simplement le changement de positionnement de la puissance publique vis-à-vis du projet de développement urbain au cours de sa mise en œuvre. Ainsi la mutation du site Norampac oscille entre l’incitation réglementaire (le règlement de PAE incitant au projet) et l’aménagement négocié (le projet ayant évolué dans les années qui ont suivi la validation du PAE). Le projet de Cité Verte était, lui, initialement destiné à un urbanisme négocié (par le recours au PAE), avant que la Ville de Québec ne préfère l’inscrire dans son zonage de droit commun pour n’en faire qu’un projet parmi d’autres et le soustraire au risque référendaire du PAE. Cette conclusion est par ailleurs corroborée par l’enquête du MAMH et de l’UQAM qui souligne que « la majorité des répondants recommandent l’utilisation de cet outil qui permet de “négocier” avec un ou des promoteurs » (Rochefort, 2019, p. 114). Le développement de Griffintown a, pour sa part, débuté sur les bases d’un urbanisme négocié, avant que la Ville ne mette en place le PPU ensemblier de 2013, assorti de plusieurs PIIA. Le PPU de Pointe-aux-Lièvres, enfin, relève d’une logique d’aménagement urbain public où la Ville maîtrisait les terrains dont elle a modifié le zonage avant de les revendre aux développeurs immobiliers.

À noter que le financement des équipements publics, qui fait partie, pour Vilmin (1999, 2015), des caractéristiques propres à définir chaque filière de développement urbain, n'est pas une donnée du PPU ou du PAE : si lors de l'adoption d'un PAE, la LAU permet bien d'exiger des propriétaires la prise en charge du coût total ou partiel de certaines infrastructures ou de certains équipements par exemple, cette possibilité n'est pas rendue nécessaire par l'usage d'un PPU ou d'un règlement sur les PAE. En effet, le législateur n'a pas intégré de volet fiscal au PPU et au PAE. Notre démarche d’inscription des cas d’étude - et, in fine, du PPU et du PAE - dans la catégorisation de Vilmin (2015) atteint là une de ses limites. Au-delà de l’exercice d’analyse, cela montre que les deux outils renvoient à des registres d’intervention divergents d’un projet à l’autre.

En synthèse, un même PPU ou un même PAE peut basculer d’une filière à une autre - autrement dit, le positionnement de la puissance publique vis-à-vis du développement immobilier privé peut évoluer au gré de la mise en œuvre des documents d’incitation réglementaire. Il n’y a donc pas d’usage unique du PPU ou du PAE : l’outil ne fait pas la filière. Ce résultat suggère que l’apport d'un projet encadré par un PPU ou par un PAE à la transition écologique n'est pas propre à l'outil, mais bien à l'opération urbaine. Autrement dit, ce n'est pas parce qu'il y a PPU (respectivement, PAE) qu'il y a projet de développement urbain durable. L’étude doit donc ici se doubler d’une analyse de la qualité environnementale et de l’opposabilité des documents de planification propre à chaque projet : le PPU ou le règlement de PAE.

Un développement urbain durable approximativement défini, rarement opposable

La souplesse des PPU comme les PAE leur permet théoriquement de contenir des prescriptions fines et quantifiées - à l’image de celles que l’on retrouve dans les cahiers de prescriptions environnementales et de développement durable (CPEDD) en France (Blanchard, 2017) - rendues opposables par la modification du règlement d’urbanisme. En pratique, l’étude des documents de PPU et de PAE révèle des « balises d’aménagement » vagues et peu chiffrées. Elles sont présentées en figure 6 au prisme d’une grille d’analyse qui définit, pour chaque thématique environnementale, le niveau de détails atteint par chaque document. Trois niveaux de détails sont définis : (1) simple évocation d’une thématique, (2) objectif de moyens et (3) objectif quantifié. La définition des dix thématiques environnementales retenues pour catégoriser les préconisations (figure 6) s’appuie sur les documents eux-mêmes (si les thématiques se retrouvent d’un document à l’autre, chacun les aborde dans une structure et un ordre différents).

Figure 6

Grille d’analyse des orientations environnementales de chaque PPU / PAE rattaché aux cas d’étude / Analysis framework of the environmental ambitions of each studied PPU / PAE

Grille d’analyse des orientations environnementales de chaque PPU / PAE rattaché aux cas d’étude / Analysis framework of the environmental ambitions of each studied PPU / PAE

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L’imprécision des préconisations n’est cependant pas la seule cause de l’absence d’effet coercitif : dans les cas d’étude observés, PPU et PAE ne sont pas toujours utilisés à leur plein potentiel d’opposabilité. Sur le site Norampac, l'administration s'est entendue avec le promoteur sur un projet dérogeant à son règlement sur les PAE, la conduisant à recourir à une autorisation de projet exceptionnelle (via Article 89), qui a donné lieu à un projet sensiblement différent de celui initialement étudié par les organes aviseurs (OCPM, CCU) ; à Cité Verte la Ville a renoncé au droit de négociation permis par le PAE pour sécuriser la réalisation du projet immobilier de SSQ ; à Griffintown, l’outil de planification qu’est le PPU n’a pas été totalement retranscrit dans les règlements d’urbanisme, ce qui a reporté la charge de la transposition normative du PPU sur les opérateurs en exigeant d’eux des permis de construire dérogatoires via des PPCMOI. Le PPU de la Pointe-aux-Lièvres se distingue par des préconisations plus fournies et diversifiées, mais l’essentiel des exigences environnementales a été imposé séparément, dans le cadre contractuel de la vente des terrains - la transposition normative du PPU concernant principalement les thématiques classiques du zonage (usages, densités, stationnement, et cetera) (entretien avec une urbaniste de la Ville de Québec, mai 2022). En conclusion, quelle que soit l’ambition politique à leur origine, les quatre PPU et PAE examinés ici ne sont donc pas mobilisés pour porter des prescriptions précises et spécifiques ; leurs exigences environnementales sont exceptionnellement retranscrites dans le règlement normatif.

Une recrudescence concentrée sur les PPU à partir de 2010

Alors que très peu de PPU et de PAE ont été mis en place dans les années qui ont suivi leur création (respectivement en 1979 et en 1987), leur usage s’est récemment intensifié : 72 % des PPU et 52 % des PAE en vigueur en 2020 ont été mis en place à partir de 2010 (Rochefort, 2019). Cette appropriation progressive va dans le sens d’un renforcement du contrôle des municipalités sur le développement immobilier, à la faveur d’une conjoncture économique favorable : « ça [l’utilisation des PPU et des PAE] va avec le marché immobilier [...]. Ces outils ont été mis en place à la fin du boom immobilier que l’on a connu jusque dans les années 1980. Le déficit d’attractivité n’a pas permis de mettre en place ces outils jusque dans les années 1997-1998 [...]. Aujourd’hui les documents de planification sont meilleurs [sur le plan environnemental] en raison d’un changement de génération » (entretien avec un enseignant-chercheur montréalais spécialiste de la planification québécoise - mai 2022). Dans les années suivant l’introduction des PPU et des PAE par la LAU, l’atonie du marché immobilier québécois n’a donc pas permis aux municipalités de contraindre les projets immobiliers en faisant levier sur la qualité environnementale.

Le PAE, bien qu’introduit peu de temps (en 1987) après le PPU (en 1979), reste néanmoins peu utilisé par les grandes municipalités québécoises. Au-delà de l’influence du marché, le PAE pâtit de deux difficultés de mise en œuvre.

La première est opérationnelle : lorsqu’un propriétaire souhaite mobiliser le règlement sur les PAE pour développer un terrain qui y est assujetti, il doit proposer un projet qui recueillera l’accord du (ou des) propriétaire(s) de la zone[25]. Le refus d’un seul propriétaire peut donc bloquer la mutation du secteur entier.

La seconde est politique : lorsque la municipalité élabore un règlement sur les PAE (comme Québec comptait le faire pour Cité Verte), elle s’expose à la tenue d’un référendum citoyen et doit recueillir l’avis du CCU. Face à la dynamique du « pas dans ma cour » répandue au Québec (Gaudreau, 2005) et parce que la procédure discrétionnaire accroît le risque de réactions et donc d’opposition au projet, certaines municipalités préfèrent renoncer au règlement sur les PAE au profit d’un projet moins contrôlé mais moins exposé - comme ce fut le cas à Cité Verte (Dubuc, 2015).

Ces raisons conduisent donc certaines municipalités à se détourner du PAE, renonçant ainsi à ses potentiels leviers d’incitation ou d’imposition de la qualité environnementale dans les projets immobiliers stratégiques. En 2020, seulement 50 % des municipalités de plus de 100000 habitants utilisaient au moins un règlement sur les PAE alors que dans le même temps 93 % de ces villes utilisaient des PPU (Rochefort, 2019). Cette disparité dans l’usage des deux outils est largement corroborée par les entretiens menés dans le cadre de notre recherche : « les PAE sont une vieille garde, il y en a de moins en moins à Montréal depuis plusieurs années, il y a une grande recrudescence des PPU en revanche » (entretien avec un promoteur intervenant dans la région de Montréal, mai 2022) ; « il n’y a pas de PAE à Québec » (entretien avec la Ville de Québec, mai 2022) ; « la Ville a déjà mis tous les hotspots en PPU » (entretien avec un promoteur intervenant dans la région de Québec, juin 2022).

Dans les grandes villes, le PPU tend donc à s’imposer comme l’outil privilégié pour définir, partager et éventuellement rendre les attentes municipales opposables en matière de qualité environnementale dans les projets immobiliers privés.

PPU : un outil de planification qui peine à s’incarner règlementairement

« [À Montréal], les PPU [tout comme les PAE, ndlr] sont des outils décentralisés au niveau de l’arrondissement et non pas de la ville, or tous les arrondissements n’utilisent pas les PPU de la même façon. Certains vont l’utiliser pour meubler des espaces qu’ils jugent intéressants et d’autres vont l’utiliser pour traiter des problèmes très flagrants, [...] on peut l’utiliser comme un plan directeur je dirais. C’est très inégal les PPU dans Montréal [...] » (entretien avec un promoteur intervenant dans la région de Montréal, mai 2022).

Comme l'évoquent ce témoignage et nos cas d’étude, le PPU est employé à diverses fins dans les grandes villes québécoises. Cette pluralité d’usages découle de la souplesse avec laquelle la LAU définit l’outil. Cela a des conséquences directes sur les balises d’aménagement définies dans les PPU : notre travail nous permet d’identifier au moins trois types d’utilisation des PPU.

Premièrement, le PPU permet à la municipalité de définir sa vision du développement urbain durable sur un secteur précis, avant de lui conférer une valeur opposable via sa traduction dans un (ou des) règlement(s) normatif(s). Cette voie rend possible l’élaboration d’une stratégie environnementale complète, cohérente, opposable.

Dans un second registre, le PPU permet à la Ville de partager sa vision en réaction à un projet en cours. Ce cas peut découler d'une situation subie (ne pouvant rendre le PPU opposable rétroactivement, la municipalité n’a alors d’autre choix que de s’en servir comme une base de négociation avec les opérateurs privés) ou choisie (la municipalité maintient l'incohérence entre le PPU et les règlements d'urbanisme pour inciter les promoteurs à passer par des règlements dérogatoires - PPCMOI, PIIA - et ainsi se laisser une marge de négociation). C’est le cas de Griffintown, où le PPU est entré en vigueur après qu’une large partie des terrains ait été acquise par des opérateurs privés. Le phasage est donc stratégique pour les villes qui peinent à anticiper l’emballement des marchés fonciers : « quand le PPU entre en vigueur, on a déjà une augmentation des valeurs des terrains [...]. » (entretien avec un promoteur intervenant dans la région de Montréal, mai 2022). Une fois dans cette posture, la Ville est en difficulté pour élaborer et imposer une stratégie environnementale globale qui inclut le bâti.

Dans un troisième cas, le PPU fait office d’outil de coordination entre les services des gouvernements locaux - en écho à leur forte déconcentration. Le PPU permet alors à la puissance publique d’engager une stratégie financière et/ou foncière cohérente avec ses obligations régaliennes, comme la programmation de l’entretien d’infrastructures viaires. Ce registre n’est pas non plus une généralité : il est démenti par le cas de Griffintown, où la Ville a constitué des réserves foncières pour y faire des écoles, sans que ce terrain ne soit finalement retenu par la Commission scolaire pour y réaliser un équipement dédié. Dans cette configuration, la Ville peut concentrer sa stratégie environnementale sur les espaces publics qu’elle réalise et dont elle fixe le budget à l’aide du PPU.

Notons que la municipalité peut également choisir de rendre contractuelles ses balises d’aménagement. Dans le cas où elle est propriétaire des terrains, elle peut inscrire certaines balises dans les contrats de location ou de vente des terrains qu’elle signe avec les opérateurs immobiliers. Dans le cas où elle ne maîtrise pas les terrains, la municipalité peut également imposer ses balises d'aménagement via une entente de développement (ou un accord de développement) conditionnant l'obtention d'une autorisation discrétionnaire (PAE, PPCMOI, PIIA). Dans les deux cas, la municipalité négocie la réalisation des orientations d'aménagement, sans les rendre opposables via l’adaptation de son règlement normatif. Il s’agit, selon nous, d’une adaptation de la première situation d’usage, de telles évolutions se limitant aux cas (rares au Québec) où la Ville maîtrise le foncier. La Ville de Québec a complété son approche normative par cette approche contractuelle dans le cas de la Pointe-aux-Lièvres.

PPU, PAE : quels apports à la transition écologique au Québec ?

Si les pratiques permises par le PPU et le PAE relèvent indéniablement d’une approche libérale, elles témoignent néanmoins d’une volonté de (re)prise de contrôle du développement immobilier par la puissance publique, assumée d’autant plus facilement qu’elle reprend les thématiques et le vocabulaire du développement durable.

Mais cette dynamique reste timide et se heurte à des obstacles multiples : entre leur manque d’anticipation des dynamiques foncières à moyen terme, leur complexité de mise en œuvre opérationnelle et juridique, leur faible retranscription dans les règlements opposables, ou encore le manque de précision de leurs prescriptions, les PPU et les PAE restent les outils d’un urbanisme durable négocié, certes formalisateur, mais jamais réellement contraignant. Autrement dit, ces outils s’inscrivent dans la tradition libérale du développement urbain nord-américain (Gaudreau et al., 2021 ; Murer et Despax, 2021) et laissent le soin de la définition du « juste » niveau de durabilité des projets immobiliers au secteur privé.

En perspective, l’utilisation prescriptive et opposable des PPU et PAE semble exiger au moins deux évolutions fondamentales. D’une part, la définition partagée des indicateurs et des seuils nécessaires pour quantifier et donc imposer la qualité environnementale - ce qui exige une filière professionnelle mature et soutenue par des organismes centralisateurs. D’autre part, une bascule vers une filière d’aménagement urbain plus interventionniste, où la municipalité agit sur le marché foncier (via des achats en gré à gré, ou par expropriation par exemple) à la lumière d’une stratégie pluriannuelle et anticipée, pour se rendre maîtresse des terrains, puis les revendre. Elle pourra ainsi, via l’acte de cession des terrains, imposer des exigences environnementales complémentaires ou supérieures à celles inscrites dans les règlements - discrétionnaires ou non. En l’absence d’évolution, la capacité de contrôle qu’auront les municipalités québécoises dans la transition écologique de leur développement urbain risque de rester vœu pieux.