Associationalism Canadian Style: Flour Millers, Self-Regulation and the State, 1920-1935

Abstract

Between the two world wars, the expansion of the state's regulatory capacity caused business-state relations in Canada to worsen rather than improve, as large manufacturers and those in government who advocated regulation viewed the utility of state power in different, and largely incompatible ways.

The Canadian flour milling industry illustrates these persistent tensions. Confronted by overcapacity and seeking a method of coordination, the large millers organized an association in 1920. It established a complex system of regulations to fix prices. However, it initially failed completely to control either export or domestic prices and, when it finally seemed to have exerted greater control over domestic prices in 1930, the federal Combines Investigation Branch responded by forcing the suspension of price-fixing, just when market conditions reached a nadir. Numerous efforts to reorganize the industry through consolidations all failed. Late in 1933, the large millers sought state assistance to secure stability, but the solutions proposed would have imposed unwanted constraints on their power within the industry. Hence, the large millers did all they could to frustrate the development of regulation, continuing to advocate voluntary associationalism despite its past failures.

The fundamental differences between the large millers and government over the function of regulation prevented the consensus necessary to make a regulatory solution work. This suggests that, whereas the regulation of community property succeeded because it accommodated interests and defrayed tensions, the process through which it acquired broad legitimacy did not extend to the regulation of private property. Indeed, without consensus that such regulation was desirable, attempts to create it produced conflict instead of accommodation.

Résumé

Durant l'entre-deux-guerres, la croissance du pouvoir d'intervention économique de l’État a envenimé les relations entre l’entreprise privée et le gouvernement au Canada. Les grands manufacturiers et les représentants gouvernementaux favorables à la réglementation avaient en effet des vues différentes, voire contradictoires, sur l'utilité du pouvoir étatique.

L'industrie meunière au Canada illustre particulièrement bien ce conflit. Afin de tenter de régler le problème de la surproduction et d'harmoniser leur production, les principaux meuniers s'associèrent en 1920 pour établir un système complexe de contrôle des prix. Au début de leur association, ils n'étaient cependant pas en mesure de fixer les prix, tant ceux à l'exportation que ceux du marché intérieur. Lorsqu'ils furent enfin en mesure de contrôler les prix, en 1930, la Direction fédérale d'enquête sur les cartels exigea que les contrôles soient abolis au moment où le marché était à son plus bas. Les nombreuses tentatives pour réorganiser l'industrie par des cartels échouèrent. À la fin de 1933, les grands meuniers tentèrent d'obtenir l'aide de l’État pour assurer la stabilité des prix, mais les solutions qui leur étaient présentées n'auraient servi qu'à diminuer leur pouvoir dans ce secteur industriel. Les grands meuniers firent tout ce qui était en leur pouvoir pour freiner la réglementation et tentèrent plutôt de s'associer à nouveau malgré les échecs du passé.

Les différences fondamentales entre les grands meuniers et le gouvernement sur le rôle de la réglementation gouvernementale empêchèrent tout consensus préalable à la concertation. Cela semble indiquer que, si la réglementation sur la propriété collective a pu réussir parce qu'elle satisfaisait aux intérêts communs et empêchait les conflits, le même processus ne pouvait servir à réglementer la propriété privée. En fait, en l’absence d'entente préalable sur la nécessité de réglementer l’industrie, les contrôles n'apportèrent que des conflits au lieu de solutions.