Évaluation du développement territorial comme processus d'innovation et d'institutionnalisation Le cas du Territoire du Alto Sertão do Piauí e Pernambuco au Nordeste du Brésil

Résumé

Du fait de leur transversalité et de leur objet, l'évaluation des politiques de développement territorial ne peut pas s'appuyer sur les outils utilisés pour évaluer les politiques sectorielles. Les questions procédurales sont très largement dominantes, les dispositifs portant essentiellement sur la gouvernance et la coordination. Pour évaluer une démarche procédurale, il convient de préciser le référentiel d’évaluation à la fois en termes du quoi et du comment évaluer. Cet article a pour ambition de contribuer à des méthodes d'évaluation, en analysant les impacts d'une recherche-action pour le développement d'un territoire "fragilisé" du « Alto Sertão du Piaui et du Pernambuco » au Nordeste du Brésil. L'enjeu est de caractériser les processus à l'oeuvre pour pouvoir les comprendre et en mesurer la portée.

Une première partie précise le cadre d’analyse à partir des attendus des politiques de développement territorial : accroissement et mobilisation de capital humain, capital social et capital institutionnel pour le développement des capacités d'adaptation et d'innovation des sociétés, dans un but d'amélioration des systèmes d'activités et de gouvernance. L'ingénierie territoriale et les démarches de développement territorial doivent être alors évaluées dans leur capacité à créer des compétences, à les mobiliser, à favoriser l'innovation et à la faire reconnaître dans le cadre de dispositifs de gouvernance. Les méthodologies utilisées entre qualitatif et quantitatif sont présentées.

L’expérience est décrite dans la deuxième partie dans une séquence historique. Elle allie formation des acteurs et élaboration de projet au travers de forum de discussion, d’expérimentations techniques et de sessions de formations. En termes de gouvernance, la démarche a abouti à la création d'un consortium "inter-municipal" et d'une agence technique, chargés de mettre en oeuvre un ensemble d'actions de développement, réunies dans un projet territorial. Notre objectif ici est de donner des éléments factuels sur le déroulement et les impacts.

Une troisième partie présente les résultats et tire les enseignements. Les auteurs soulignent les conditions idéales de l’expérience qui rendent sa réplication difficile. Ils évaluent comment le processus a permis de développer les capitaux humain, social et institutionnel et comment ces capitaux ont été mobilisés en terme de compétences collectives, seules capables de modifier les situations, en créant des opportunités de développement, en innovant par la construction de règles pragmatiques, en solution aux problèmes posés.

La conclusion propose une réflexion sur les critères d’évaluation et sur les améliorations des méthodologies mises en oeuvre.

Mots-clés:

• Développement territorial,
• dispositifs de gouvernance,
• Innovation,
• compétences collectives

Abstract

Because of their transversal and multipurpose character, evaluation of territorial development policies cannot rely on the tools used to assess sectoral policies. Procedural issues are mainly dominant, since arrangements essentially focus on governance and coordination. In order to evaluate a procedural approach, specifying the assessment referential is necessary. What and how evaluate ? It is the purpose of this paper, which aims to contribute to assessment methods, by analysing the impacts of a research-action to develop a "weakened" territory of the "Alto Sertão of Piaui and Pernambuco ", located in Northeast of Brazil. The objective is to characterize the processes at work, in order to understand them and to define their scope.

The first part lists the expectations regarding the territorial development policies: increasing and mobilizing the human, social and institutional capitals, so as to develop adaptation and innovation capacities and improve systems of activities and governance. Territorial engineering processes must be assessed in the light of their ability to build competencies, to encourage innovation and have it recognized by the governance systems. The methods used to evaluate the experiment are then presented both qualitative and quantitative.

The experiment is described in the second part of the article. Actors’s training and project elaboration were combined trough the organization of a governance forum, technical experiments and training sessions. In terms of governance, this led to the creation of a local consortium as well as a technical agency, both in charge of implementing different development actions, within a territorial project. Our goal is to give some facts on the action and its impacts.

The third part discusses the insight brought by this experiment. The authors notice the ideal conditions of the experiment, and how difficult its replication turned out to be. They evaluate how the learning process contributed to the development of human, social and institutional capitals, mobilized in terms of collective skills, them alone being able to change situations by creating new development opportunities, by achieving innovation trough the construction of pragmatic rules, offering a solution to the studied issues.

The conclusion analyse the evaluation criteria and the possible improvements to the methodologies developped.

Keywords:

• innovation,
• Territorial development,
• governance arrangements,
• collective competencies

Resumo

Por causa da transversalidade e a natureza das políticas de desenvolvimento territorial a avaliação destas se torna difícil, pois não se podem usar os instrumentos aplicados no caso das políticas setoriais. As questões dos processos são centrais, pois os dispositivos tratam essencialmente da governança e da coordenação. Para avaliar tais processos é necessário delinear a avaliação tanto do ponto de vista do “o quê” e do “como”. Este artigo tem como objetivo contribuir para desenvolver métodos de avaliação, analisando os impactos de uma pesquisa-ação para o desenvolvimento de um território frágil e « marginalizado » do « Alto Sertão do Piauí e do Pernambuco » no Nordeste do Brasil. O desafio é caracterizar os processos em jogo para poder entendê-los e medir seus efeitos.

Uma primeira parte delineia o quadro de análise a partir dos objetivos das políticas de desenvolvimento territorial: aumento e mobilização dos capitais humano, social e institucional para o desenvolvimento das capacidades de adaptação e de inovação das sociedades, numa perspectiva de melhoramento dos sistemas de produção e de governo. A engenharia e os métodos de desenvolvimento territorial devem ser avaliados em relação às possibilidades de criar competências, de mobilizá-las, e de favorecer a inovação, fazendo que esta seja reconhecida pelos dispositivos de governo. As metodologias usadas para avaliar a experiência entre qualitativo e estão apresentadas.

A experiência é descrita na segunda parte no seu decorrer histórico. Ela alia capacitação dos atores e elaboração de projeto via fórum de discussão, experimentações técnicas e sessões de capacitação. O processo permitiu a criação de um consórcio intermunicipal e de uma agência técnica, encarregada de implementar um conjunto de ações de desenvolvimento, no quadro do projeto territorial. O nosso objetivo aqui é de dar elementos factuais.

Uma terceira parte apresenta os resultados e propõe alguns ensinamentos. Os autores enfatizam as condições ideais das experiências que tornam a replicação difícil. Avaliam como o processo de aprendizagem permitiu desenvolver os capitais humano, social e institucional e como estes capitais foram mobilizados em competências individuais e coletivas capazes modificar as situações, criando oportunidades de desenvolvimento, construindo regras pragmáticas e inovadoras, como uma solução para problemas existentes.

A conclusão analisa a pertinência dos critérios de avaliação e os melhoramentos almejados dos métodos utilizados.

Palavras chaves:

• Desenvolvimento territorial,
• dispositivos de governança,
• Inovação,
• competências colectivas

Notes

• [1] L’enjeu est développer "la capacité d’adaptation" des sociétés pour faire face aux changements. La notion a été utilisée dans le cadre de la réflexion sur le changement climatique mais elle peut être utilisée pour d’autres enjeux (Folke et al, 2003).
• [2] Ce projet a été financé par la FAO, le Ministère des Affaires Sociales (MDS), la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et le Ministère du Développement Agraire (MDA), l’Embrapa et le Cirad.
• [3] Le PRONAF est un programme national de crédit destiné à renforcer l’agriculture familiale.