Abstracts
Abstract
The author states that the conventional wisdom has viewed collective bargaining in the public service as unnecessary, impractical and illegal. And he adds that, in general, and until recently, the prevailing practices in the United States and Canada have been in close harmony with the conventional wisdom. But the restless change of events threatens the existing state of affairs, described by the conventional wisdom, with progressive obsolescence. And the author answers the two following questions: Can the industrial relations system of the private sector be applied to public employment? To what extent does the nature of government employment raise unique problems?
The enemy of the conventional wisdom is not ideas but the march of events.
J.K. GALBRAITH,
« The Affluent Society »
Résumé
En général, les employés civils aux Etats-Unis et au Canada n'ont pas pu négocier collectivement avec leurs employeurs. Les gouvernements ont déterminé unilatéralement les termes et conditions d'emploi. Cette pratique était en accord avec les vues largement acceptées sur le statut spécial des gouvernements en tant qu'employeurs. On peut appeler ces vues la sagesse populaire. Selon celle-ci, la négociation collective dans la fonction publique n'était pas nécessaire, pratique ni légale. Des événements ont contredit cette sagesse au point qu'elle devient désuète.
Aux niveaux du fédéral, des états et des provinces, des organisations d'employés civils existent depuis plusieurs années. Il y a eu liberté d'association mais, à l'exception de la Saskatchewan, on n'a pas connu avant les années 1960 de système élaboré de négociation collective pour la plupart des employés civils. Aux niveaux municipaux, et particulièrement au Canada, la négociation collective a été plus répandue.
Plusieurs facteurs ont diminué l'influence de la sagesse populaire :
1. Des exceptions heureuses à la pratique générale (v.g. en Saskatchewan et à la Tennessee Valley Authority) ont démontré que la négociation n'était pas nécessairement illégale ni impraticable.
2. Une législation favorable a stimulé la croissance de la négociation dans le secteur privé et amplifié la différence du statut des employés des secteurs public et privé. On a accusé les gouvernements de refuser à leurs propres employés des droits qu'ils forçaient les autres employeurs d'accorder.
3. Dans des sujets étrangers aux relations de travail, les gouvernements se sont souvent engagés par contrats, et se sont soumis à l'arbitrage des griefs.
4. La substitution de la propriété privée à la propriété publique a souvent opposé les gouvernements à des syndicats établis qu'ils ne pouvaient pas ignorer.
Des changements récents dans les deux pays, indiquent une tendance vers la négociation collective dans la fonction publique. En 1965 les provinces du Québec et du Manitoba ont amendé leur loi de la Fonction publique afin de permettre la négociation collective. D'autres provinces envisagent des changements similaires. LeRapport Heeney a recommandé un système de négociation pour les employés civils fédéraux. Aux Etats-Unis, l'arrêté-en-conseil 10988 (janvier 1962) du président Kennedy introduisit la possibilité pour les employés civils de négocier collectivement. Au niveau des états, il y eut moins de changements significatifs vers un système de négociation. On peut s'attendre, toutefois, que plusieurs états suivront les sentiers déjà tracés par Washington.
Est-il possible de transporter dans le secteur public les procédures et pratiques qui se sont développées dans le secteur privé? L'emploi dans le secteur public diffère de celui dans le secteur privé en raison du statut particulier et des responsabilités spéciales de l'Etat. Celui-ci possède le pouvoir légal ultime. Et surtout, l'Etat démocratique a la responsabilité de mettre de l'ordre dans les affaires sociales en vue de protéger et de promouvoir le bien-être et la liberté des individus. L'Etat en tant qu'employeur diffère donc essentiellement de tous les autres employeurs.
Ceci comporte des implications directes sur un système de négociation collective dans la fonction publique.
L'Etat doit utiliser son pouvoir souverain lorsque quelque chose menace son existence ou l'empêche sérieusement d'atteindre ses objectifs généraux. Il ne s'en suit pas qu'on doive rendre illégales les grèves des employés civils, ou qu'on doive supprimer toutes les grèves du genre en vertu du pouvoir de l'Etat. La question de la grève est la plus dramatique, mais on peut facilement lui donner une importance exagérée.
Il n'est probablement pas sage qu'un gouvernement souverain soumette des conflits d'intérêt à un arbitrage à sentence exécutoire. Le plus qu'il doive faire est de s'en remettre à une procédure d'arbitrage obligatoire conduisant à des recommandations. En pratique, ces dernières exerceraient une forte influence.
En principe, selon toute apparence, il n'existe aucun sujet qu'un gouvernement, à cause de son statut particulier, doive exclure du champ des négociations. En pratique, compte tenu du système de notation du personnel utilisé dans les nominations, une entente d'atelier fermé ne conviendrait pas. La présence d'un atelier syndical se défend moins bien dans le secteur public que dans le secteur privé.
Quand la négociation collective se développera davantage dans le secteur public, il surgira probablement des problèmes d'affiliations politiques et d'activités des organisations d'employés civils. Un problème semblable apparaîtrait à l'avènement (improbable) d'un leadership et d'un contrôle de type subversif d'un tel syndicat. On peut se demander si un gouvernement devrait suivre le principe courant à savoir que les affaires internes d'un syndicat ne regarde pas l'employeur.
L'influence traditionnelle des Etats-Unis sur les relations de travail au Canada n'a pas été importante dans l'élaboration de la négociation collective par les gouvernements. En général les changements au Canada sont apparus plus tôt, et ont introduit des droits de négociation plus significatifs, que ceux survenus aux Etats-Unis.