Abstracts
Summary
Most people in Canada have apparently come to accept the present division of legislative power between the Parliament and the legislatures as something quite natural and unchangeable. In the following article, the author originally shows that the situation has been greatly different in the past and suggests that a new look be given to the question in order that nation-wide bargaining which in fact is taking place be brought under the jurisdiction of the Parliament.
Sommaire
Il y a trente-cinq ans, le Conseil privé de Londres était saisi de l'affaire Toronto Electric Commissioners vs. Snider, dans laquelle la constitutionnalité de la Loi des enquêtes en matière de différends industriels était attaquée. Le Conseil privé décida que le Parlement d'Ottawa avait excédé sa juridiction. Le jugement, rendu par Lord Haldane, marque un point tournant dans l'histoire du droit constitutionnel canadien. Sur dieux questions techniques évoquées dans la décision — l'une concernant la réglementation du trafic et du commerce, et l'autre relative à la loi criminelle — l'attitude de Lord Haldane n'est plus valable car le Conseil privé lui-même a pris position dans un sens différent par la suite; une autre de ses idées favorites — celle de l'état d'urgence nationale — a été passablement ébranlée. Mais il reste que l'essentiel de la décision Haldane tient encore, en ce qui a trait à la juridiction fédérale en matière de différends industriels. En conséquence, la nouvelle Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail a une application si limitée qu'elle couvre environ 5% des effectifs ouvriers au Canada et à peu près 10% du champ des conflits du travail. Ce sont les dix provinces canadiennes qui ont désormais la plus grande part de responsabilité législative dans un domaine dont le caractère national s'accentue de jour en jour, notamment en raison du fait que le processus de concentration des centre de décision, tant du côté patronal que dans le camp ouvrier, a évolué rapidement.
Mon intention n'est pas d'étudier le mérite de telle ou telle loi en particulier, mais plutôt de considérer le problème de la distribution du pouvoir législatif et ses conséquences sur k négociation collective. Il s'agit de voir si le droit constitutionnel cadre bien avec la réalité sociale, car s'il y a divorce entre les deux on peut normalement s'attendre à des craquements quelque part. Ou bien c'est la constitution qui cède, ou bien les rapports sociaux s'enveniment et toute politique raisonnable est vouée à l'échec. Dans le champ des relations, industrielles, vu que le but de l'intervention gouvernementale est de diminuer tes causes de tension, il faut que le fédéralisme canadien s'adapte aux changements sociaux par voie d'amendement à la constitution ou d'interprétation judiciaire nouvelle.
Dans l'ancienne loi Lemieux, adoptée en 1907, la distinction entre les. industries d'importance vitale et les autres est capitale. La loi s'appliquait aux mines, aux transports et communications ainsi qu'aux services publics; elle pouvait aussi être invoquée par les parties à tout différend industriel qui désiraient soumettre leur cas à un conseil fédéral. Jusqu'en 1924, c'est-à-dire jusqu'au moment où le jugement dans l'affaire Snider changea le cours des choses, le Canada s'était habitué au régime de ce que nous appellerions maintenant les conseils de conciliation fédéraux ou nationaux. Même après coup, avec le consentement des parties on a continué à former des conseils de conciliation fédéraux.
Lors Haldane, en définitive, a tranché le cas Snider tout simplement pour la raison que le droit de grève et de contre-grève est un droit civil qui relève de la jurisdiction provinciale. Il n'a pas vu autre chose que les vieux concepts civilistes de relations entre maîtres et serviteurs. La loi fédérale, d'après lui, ne pouvait pas se justifier par le droit de réglementation du trafic et du commerce — ce qui pourtant était le fondement reconnu par la Cour suprême des États-Unis pour le Wagner Act — car ce droit, par lui-mêmer ne pouvait pas entraîner la réglementation de droits civils dans une province. Le pouvoir d'Ottawa de légiférer en matière criminelle ne pouvait pas non plus, selon lui, justifier la loi fédérale, car le pouvoir de créer de nouveaux crimes est valide si la matière ainsi visée relève, de par sa nature même, du domaine de la jurisprudence criminelle. SUT ces deux points, l'attitude de Lord Haldane ne vaut plus. Quant aux effets des conflits ouvriers sur la paix, l'ordre-et le bon gouvernement du Canada, Lord Haldane soutenait que rien dans, la preuve n'indiquait un état d'urgence nationale, à défaut de quoi le pouvoir résiduaire d'Ottawa ne pouvait pas prévaloir sur la juridiction normale des. provinces dans le champ des droits civils. Ainsi Lord Haldane n'a accordé aucun poids à l'intention même du législateur et à l'objet de la loi, qui étaient de promouvoir la paix industrielle à travers le pays, chose qui ne pouvait pas être réalisée par des lois provinciales qui ont nécessairement une portée plus restreinte.
Après le jugement Snider, le Parlement adopta une loi dont l'application se limitait à certaines catégories d'activités industielles relevant clairement de son pouvoir. Ottawa se voyait obligé de régler sa conduite selon une certaine interprétation de la constitution canadienne plutôt que dans l'intérêt du pays. Toutefois, la loi contenait une disposition qui la rendait applicable à l'extérieur de toute province qui légiférerait en conséquence. En 1928, six provinces agirent dans ce sens; même le Québec et l'Ontario adoptèrent la loi fédérale en 1932. Seule l'Ile du Prince Édouard resta à l'écart. On voit ainsi que l'opinion en faveur de l'intervention fédérale dans les conflits ouvriers était alors fort répandue au Canada.
Le retour en scène des législatures provinciales fut provoqué par l'affaire des conventions du Bureau international du travail en 1937. Cette nouvelle ère n'a été interrompue que par l'épisode de la deuxième guerre mondiale. Apparemment, à l'heure actuelle, le Canada n'a jamais été aussi loin d'avoir ce qu'on pourrait appeler une politique nationale de relations industrielles. Le décalage entre la loi et les faits augmente au heu de diminuer.
Dans les États fédéraux — qu'il s'agisse de pays bi-ethniques ou de culture homogène — l'absence d'autorité centrale ne résulte pas nécessairement en un renforcissement de l'autonomie provinciale, elle peut au contraire dégénérer en anarchie. Dans ces conditions en effet, lorsqu'un champ particulier de législation est laissé à la juridiction provinciale sans que celle-ci puisse s'exercer efficacement, en est en présence d'un vide dont seuls des intérêts privés peuvent éventuellement profiter à l'encontre du bien commun. Ma thèse est à l'effet que le Canada n'a pas su, constitutionnellement, se hausser au niveau des problèmes que pose l'évolution du champ de négociation des conventions collectives.
Nos lois de relations ouvrières sont fondées sur les principes d'accréditation, de négociation et de conciliation obligatoire, le tout se déroulant sur un fond de scène qui est, mais toujours en dernier ressort, le droit de grève et de contre-grève. La liberté de faire la grève est respectée, mais elle est frustrée dans son exercice si la loi la soumet à des conditions trop compliquées: or c'est précisément ce qui dans le cas des industries d'envergure nationale. Les syndicats ouvriers qui négocient dans ces industries ont le choix entre la violation de la loi ou l'abandon de leur efficacité. Ceci est injuste, c'est le produit d'un accident judiciaire et non d'une politique nationale délibérée. Une union ouvrière qui doit opter pour une mauvaise convention collective ou pour le respect d'un système juridique confus se lancera quelquefois dans une grève illégale, à défaut de quoi les ouvriers ne suivront pas leurs chefs et feront des grèves « sauvages ».
Doit-on conclure de tout cela que les provinces devraient se retirer entièrement du champ de la législation ouvrière? Je réponds sans hésitation dans la négative. Rappelons qu'il s'agit seulement, dans cette communication, de la négociation collective et des procédures de conciliation, Je ne pense pas qu'il serait sage, je crois même qu'il serait presque impossible, de laisser le fédéral légiférer pour tout le pays dans l'ensemble du secteur du travail. Je soutiens tout simplement que le pouvoir d'Ottawa devrait être augmenté afin de lui permettre de s'appliquer aux conflits qui débordent les cadres et le contrôle provinciaux. C'est l'intérêt public et la protection du pays qui le réclament. La division du pouvoir peut subsister, mais elle doit se conformer de plus près aux réalités économiques. La négociation sur le plan national est un fait qu'il faut reconnaître et qui prendra encore de l'ampleur. Ce phénomène ne devrait pas être imposé par la loi, mais il ne devrait pas non plus être comprimé ou gêné par elle.
En supposant que le désir d'effectuer un certain degré d'uniformisation soit suffisamment répandu au Canada, comment pourrait-on s'y prendre pour la réaliser effectivement? Il semble que les Canadiens en général ont pris définitivement leur parti au sujet de leur incapacité d'amender la constitution du pays. Pourtant il n'y a pas si longtemps, en 1951, nous l'avons amendée, cette constitution, avec le consentement de toutes les provinces, dans le domaine des pensions de vieillesse. De toute façon, c'est une possibilité qu'il ne faut pas écarter à priori lorsqu'on discute du réaménagement de la juridiction au Canada dans le champ du travail. On pourrait par exemple placer les conflits ouvriers dans le liste des matières exclusivement réservées à l'autorité fédérale dans la section 91 de l'Acte de l'Amérique du nord britannique, comme ce fut le cas pour l'assurance-chômage. Ou encore on pourrait faire de cette question une affaire de législation concurrente, comme dans le cas des pensions de vieillesse. Un pouvoir exclusif en est un que seul le Parlement peut exercer: la loi qu'il adopte s'applique dans tout le pays dans les termes et les limites fixés par Ottawa; dans ces conditions, tout champ inoccupé reste hors du contrôle de l'autorité provinciale. Cette règle s'applique aujourd'hui, pour la législation du travail, dans tous les travaux et toutes les industries qui relèvent spécifiquement d'Ottawa. Un pouvoir concurrent, tel que celui qui existe dans notre constitution au sujet de l'immigration et de l'agriculture, en est un que le Parlement et les Législatures peuvent exercer, avec cette restriction que c'est la loi fédérale qui prévaut en cas de conflit. Les provinces ne peuvent alors légiférer qu'en dehors du champ fixé par le Parlement.
On pourrait utiliser l'une ou l'autre méthode. Il semble toutefois que le mieux à faire serait d'opter pour une juridiction exclusive du gouvernement fédéral, mais pas pour toutes les industries. On pourrait, par exemple, ajouter quelque chose comme suit à la section 91 de la constitution: « Les relations du travail dans les industries et les services que le Parlement du Canada déclare être d'intérêt et d'importance d'envergure nationale ».
Un tel changement irait dans le sens d'une disposition qui existe déjà dans la constitution. En effet, le Parlement a le pouvoir de déclarer certains travaux comme étant l'avantage général du Canada ou de deux provinces ou plus, ce qui les soumet à la juridiction d'Ottawa. Les relations ouvrières qui découlent de ces travaux tombent présentement dans le champ d'application de la loi fédérale. Rien dans la constitution n'empêche présentement le Parlement de déclarer que toutes les salaisons canadiennes actuelles ou futures sont à l'avantage de l'ensemble du Canada. En théorie, cette pratique pourrait se généraliser et s'appliquer à toutes les entreprises importantes du pays.
C'est ce qui existe actuellement dans le cas des élévateurs à grain, par suite de la volonté d'Ottawa de mener à bien sa politique d'écoulement de ce produit. L'inconvénient d'une telle mesure, toutefois, c'est que le Parlement assumerait beaucoup plus que la seule responsabilité de la réglementation des relations industrielles, ce qui dépasserait peut-être son intention.
A défaut d'un amendement à la constitution, il reste d'autres solutions possibles. La section 94 de l'Acte de l'Amérique du nord britannique permet aux législatures des provinces de common law transférer à Ottawa la juridiction sur toute matière relevant de la propriété et des droits civils, où se situent les relations industrielles. Ces provinces pourraient ainsi contribuer à l'édification d'une politique nationale dans ce domaine, à peu près comme elles le firent après 1925. Quelques petites provinces seraient probablement disposées à agir de la sorte, mais ce n'est pas le cas des provinces importantes. De plus, k province de Québec n'a pas le pouvoir de céder sa juridiction à Ottawa. On doit signaler, cependant, que la législation québécoise en matière de relations patronales-ouvrières ressemble beaucoup à celle du fédéral et des autres provinces; par conséquent, des transferts de juridiction à Ottawa n'aurait pas pour effet de menacer les institutions qui se rattachent au patrimoine culturel du Québec. Il n'y avait pas de corps important de législation dans ce domaine à Québec avant 1944, et alors la loi qui fut votée s'inspirait du Wagner Act américain. La Loi des syndicats professionnels, en vertu de laquelle les syndicats catholiques sont incorporés, n'en serait pas affectée. Les syndicats catholiques ont été fondés et ont grandi sous l'égide de la législation fédérale, d'abord sous l'ancienne loi Lemieux et ensuite sous celle de 1925 que la Législature de Québec a adoptée.
Il y a aussi la solution de l'interprétation judiciaire. La Cour suprême du Canada ne pourrait-elle pas aborder k juridiction fédérale en matière de travail avec un esprit plus large que dans l'affaire Snider. Ce jugement fait encore loi, mais strictement parlant il dit tout simplement que l'ancienne législation ne pouvait pas s'appliquer à des institutions municipales; le reste était à côté de la question. Mais on ne peut pas s'attendre à une nouvelle interprétation tant qu'il n'y aura pas (i) une nouvelle loi fédérale, (ii) une référence constitutionnelle au sujet de la juridiction fédérale sur les relations ouvrières dans les industries inter-provinciales, ou (iii) une action destinée à contester la juridiction de quelque organisme provincial dans un conflit de grande envergure. Il faut se rappeler aussi que la loi révisée de 1925 s'appliquait aux compagnies ayant une charte fédérale et aux conflits que le Parlement pouvait déclarer comme créant un état d'urgence nationale. Ces dispositions ne se trouvent pas dans la loi actuelle mais elles pourraient y être ajoutées, même si leur validité n'a pas été mise à l'épreuve. Je n'exclus pas la possibilité d'une nouvelle interprétation judiciaire concernant les clauses relatives au trafic et au commerce ainsi qu'à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement, mais les obstacles à surmonter dans ce domaine sont considérables.
Il existe enfin une dernière disposition légale en vue de l'uniformisation que je désire étudier. Il s'agit de la possiblité pour une province de confier à Ottawa l'administration de la loi provinciale lorsque celle-ci est substantiellement semblable à la loi fédérale. Le Code national du travail traite de cette question aux sections 62 et 63. Il est intéressant de noter que sept provinces ont fait quelque chose à ce sujet; toutefois, les deux provinces les plus importantes, Québec et Ontario, n'ont pas bougé. L'Alberta et la Colombie britannique limitent le champ des ententes possibles avec aux salaisons et aux mines de charbon. La Saskatchewan prévoit l'application intégrale à la province du Code national du travail dans son entier, ce qui indique un désir de revenir à l'ancien temps, c'est-à-dire avant l'affaire Snider. La plupart des provinces qui ont fait écho à l'offre contenue dans la loi fédérale se contentent de proposer à Ottawa l'administration de la loi provinciale. Ceci est bien différent de ce que les provinces avaient fait après 1925, car alors elles avaient fait leur loi fédérale et se l'étaient ainsi rendue entièrement applicable. A l'heure actuelle, la loi provinciale demeure sous juridiction provinciale; seule l'administration est simplifiée. Si l'uniformisation de la législation en matière de relations industrielles répondait à la volonté générale, il n'y a aucun doute que les provinces pourraient améliorer la situation actuelle en conformant leur législation à celle du Code national et en prenant ensuite arrangement avec Ottawa pour son administration; il serait même possible alors d'envisager un amendement à k constitution.
Le mouvement ouvrier a nettement pris position en faveur de l'uniformisation de la législation en relations industrielles au Canada. Mais du côté des employeurs ce n'est pas la même chose. Se pourrait-il que certains employeurs préfèrent une juridiction multiple et une législation confuse? Si tel est le cas, les employeurs font obstacle à un progrès fort désirable. Je préfère croire que les raisons profondes de notre incapacité résident dans notre inertie politique et dans notre résignation à ce qui semble — sans l'être — inévitable. Espérons qu'il ne sera pas nécessaire d'attendre jusqu'à l'éclatement de grèves nationales avant de sortir de notre torpeur.