EN:

The Senate Reference did not provide an ideal situation for clarifying the nature and limits of the power of constitutional reform in Canada. The facts gave the Court no choice but to recognize the fundamental role that the Senate plays in the Canadian constitutional order, and therefore to place some of its main features outside the scope of section 44 of the Constitution Act, 1982, even if they ran contrary to basic democratic values. For example, in order to explain that the implementation of consultative elections would alter the constitution’s basic structure, the Court was forced to construe in a negative light the prospect of a democratically legitimate Senate. In this paper, rather than attack or defend bicameralism, we will argue in favour of attributing a democratically reconstituted Senate with the primary responsibility of reviewing the constitutionality of legislation (as opposed to acting as a chamber of “sober second thought” with respect to the policy decisions of the House of Commons). Such an approach, we suggest, would augment the overall democratic legitimacy of the constitutional order.

FR:

Le Renvoi relatif à la réforme du Sénat n’était pas l’occasion idéale pour la Cour suprême de clarifier la nature et les limites des pouvoirs en matière de réforme constitutionnelle. La Cour n’avait d’autre choix que de reconnaître le rôle essentiel que joue le Sénat dans l’ordre constitutionnel canadien, et donc mettre certaines de ses caractéristiques essentielles à l’abri de la procédure de modification de l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, même si ces caractéristiques sont en conflit avec les valeurs démocratiques fondamentales. Par exemple, pour expliquer en quoi un régime d’élections consultatives transformerait la structure fondamentale de la Constitution, la Cour a dû décrire de façon négative l’idée d’un Sénat élu démocratiquement. Dans cet article, plutôt que d’attaquer ou défendre le bicaméralisme, les auteurs plaident en faveur d’un Sénat démocratiquement constitué et dont le rôle principal serait d’examiner la constitutionnalité des mesures législatives (et non simplement porter un « second regard attentif » sur les projets et décisions de la Chambre des communes). Ils estiment qu’une telle approche favoriserait la légitimité démocratique de l’ordre constitutionnel dans son ensemble.

EN:

References are the most political of cases, almost always involving high profile public policy issues. Frequently, references are brought to obtain rulings on the relationship between the federal government and the provinces. Less frequently, references involve questions of interbranch relations, that is, between two or more of the executive, legislative, and judicial branches of government. The Senate Reform Reference was one of the rare cases that featured each of these three elements. This article analyzes the Senate Reform Reference on several political levels. First, it situates the reference in terms of megaconstitutional politics, the long-held Canadian practice of attempting to resolve constitutional issues through formal and often high-profile negotiations between the federal and provincial governments. Such interactions have been anathema to the Harper government which has preferred unilateral political action to negotiated political agreement. The article then examines interparty politics or the relationship between the Harper government and the opposition parties during the period of minority government (2006–2011). This is the period during which one would have expected the government to bring a reference because of its inability to obtain support from the other parties in the House of Commons and the Senate for its proposed legislation on the Senate. However, it did not. This leads to an examination of the third issue: intra-party politics or the politics within the governing party, the Conservative Party of Canada. Finally, the article discusses legal politics and how the government of Québec essentially forced the federal government’s hand by bringing its own reference to the Québec Court of Appeal. The overarching framework of interbranch politics—the relationship between the executive, legislative and judicial branches of government—is examined throughout the article.

FR:

Les renvois sont les arrêts les plus politiques qui soient, car ils impliquent presque toujours des questions d’ordre publique. Les questions dans ces renvois sont souvent posées afin d’obtenir des jugements sur la relation entre les gouvernements provinciaux et fédéral. Ces renvois impliquent aussi, mais moins fréquemment, des questions concernant la relation entre les branches du gouvernement, c’est à dire entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire. Le Renvoi relatif à la réforme du Sénat, cependant, est l’une des rares affaires où figurait chacun de ces trois éléments. Cet article entreprend l’analyse du Renvoi relatif à la réforme du Sénat sur plusieurs niveaux politiques. D’abord, l’article met en contexte le renvoi en termes des mégapolitiques constitutionnelles, cette longue tradition canadienne qui tente de résoudre les problèmes constitutionnels à travers des négociations formelles et souvent très médiatisées entre les gouvernements provinciaux et fédéral. Le gouvernement Harper, cependant, a jeté l’anathème sur de telles interactions, préférant les actions politiques unilatérales aux accords politiques négociés. Cet article s’adresse ensuite aux relations entre le gouvernement Harper et les partis d’opposition durant la période de gouvernement minoritaire (2006 à 2011). C’est durant cette période qu’on aurait anticipé une demande de renvoi de la part du gouvernement, puisqu’il ne pouvait obtenir l’appui des autres partis dans la Chambre des communes et dans le Sénat pour son projet de loi sur le Sénat. Mais cela n’a pas été fait. Ceci mène donc à l’étude d’une troisième problématique: la politique interne du parti au pouvoir, en l’espèce le Parti conservateur du Canada. L’article fait enfin l’étude de la politique juridique et comment le gouvernement du Québec a forcé la main du gouvernement en demandant son propre renvoi de la Cour d’appel du Québec. Le cadre général de la politique résultant des relations entre les branches exécutif, législatif et judiciaire est abordé tout au long de l’article.

EN:

Constitutional amendment ordinarily channels public deliberation through formal, transparent, and predictable procedures designed to express the informed aggregated choices of political, popular, and institutional actors. Yet the Government of Canada’s proposed senator selection reforms concealed a democratically problematic strategy to innovate an informal, obscure, and irregular method of constitutional change: constitutional amendment by stealth. There are three distinguishing features of constitutional amendment by stealth—distinctions that make stealth amendment stand apart from other types of informal constitutional change: the circumvention of formal amendment rules, the intentional creation of a convention, and the twinned consequences of both promoting and weakening democracy. Constitutional amendment by stealth occurs where political actors consciously establish a new democratic practice whose repetition is intended to compel their successors into compliance. Over time, this practice matures into an unwritten constitutional convention, and consequently becomes informally entrenched in the constitution, though without the democratic legitimacy we commonly associate with an amendment. In this article, I theorize constitutional amendment by stealth from legal, theoretical, and comparative perspectives, and consider its consequences for the rule of law.

FR:

En général, lorsqu’il est question de modifications constitutionnelles, le débat public s’effectue par des démarches formelles, transparentes et prévisibles conçues pour véhiculer les opinions éclairées des acteurs politiques, populaires et institutionnels. Toutefois, avec ses propositions de réformes du mode de sélection des sénateurs, le gouvernement du Canada a tenté de créer une procédure de modification constitutionnelle informelle, obscure et irrégulière : l’amendement constitutionnel furtif (« constitutional amendment by stealth »). L’amendement constitutionnel furtif comporte trois caractéristiques principales, qui le distinguent d’autres types de modifications constitutionnelles informelles : le contournement des règles formelles de modification, la création intentionnelle d’une convention et la conséquence paradoxale d’à la fois promouvoir et affaiblir la démocratie. Avec l’amendement constitutionnel furtif, certains acteurs politiques cherchent à établir une nouvelle pratique démocratique, qui par sa répétition, vise à contraindre les décisions de leurs successeurs. Avec le temps, une telle pratique se mue en convention constitutionnelle non écrite, et par conséquent, s’enracine de façon informelle dans la Constitution, sans toutefois bénéficier de la légitimité démocratique normalement associée à un amendement constitutionnel. Dans cet article, l’auteur théorise l’amendement constitutionnel furtif en l’abordant des points de vue juridique, théorique et comparatif, et discute de ses conséquences pour l’État de droit.

EN:

The Senate Reference is ultimately a decision about how democratic decision making ought to be conducted when the role and function of fundamental democratic institutions are themselves at stake. This case stands for the idea that unilateral decision making by Parliament is not permitted even if from a substantive standpoint the government’s proposals are “more democratic” than the status quo. Consultative elections and senatorial term limits, for example, would arguably make the Senate a more representative and accountable body. Yet the Court held that such changes are subject to the Constitution’s general amending formula, which means that Parliament cannot implement these changes on its own. This article suggests that the Court’s interpretation of the amending procedures is based upon a deeper democratic commitment to ensuring dialogue and deliberation between and among the relevant stakeholders. The Court’s approach has benefits and drawbacks. By setting itself up as the exclusive arbiter of the Constitution’s “internal architecture” and the primary decision-maker as to what constitutes an institution’s “fundamental role and nature”, the Court has enhanced its own authority over the evolution of the constitutional order while significantly narrowing the possibilities for constitutional change. While the Court’s approach has the undeniable effect of making large-scale institutional reform difficult (if not impossible), the alternative is arguably worse. If it were possible for the government to unilaterally reform democratic institutions, then it could unilaterally reform them in an anti-democratic direction as well.

FR:

Le Renvoi sur la réforme du Sénat concerne fondamentalement la manière dont on prend des décisions dans un contexte démocratique lorsque sont en jeu le rôle et la fonction mêmes d’une institution démocratique de base. Cet arrêt incarne l’idée que les décisions unilatérales du parlement ne sont pas permises même si, d’un point de vu substantif, les propositions du gouvernement sont « plus démocratiques » que le statu quo. Les élections consultatives et les mandats à durée limitée, par exemple, feraient du Sénat un organe plus représentatif et imputable. Toutefois, la Cour suprême a jugé que de tels changements sont sujets à la formule d’amendement constitutionnel générale et donc que le parlement seul ne peut mettre en oeuvre de tels changements. Cet article suggère que l’interprétation donnée aux procédures d’amendement par la Cour suprême est fondée sur un engagement démocratique plus profond au dialogue et à la délibération parmi et entre les acteurs pertinents. Cette approche de la Cour suprême a des points et forts et faibles. S'étant établi comme arbitre exclusif de « l'architecture interne » de la constitution et comme décideur premier de ce qui constitue le « rôle et la nature fondamentale » d’une institution, la Cour suprême a agrandi son autorité sur l’ordre constitutionnel tout en limitant les possibilités pour le changement constitutionnel. Et quoique l’approche de la Cour a pour effet indéniable de rendre difficile, voire impossible, la réforme institutionnelle à grande échelle, l’alternative est vraisemblablement pire. S’il était possible pour le gouvernement de réformer les institutions démocratiques unilatéralement, le gouvernement pourrait alors réformer ces institutions dans des directions anti-démocratiques aussi.

FR:

Rendus à quelques semaines d’intervalle, le Renvoi relatif à la réforme du Sénat de même que le Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6 posent des limites importantes à l’action unilatérale d’Ottawa en matière de réforme des institutions, et ce, au nom d’un principe fondamental jouant un rôle matriciel dans l’interprétation de la procédure de modification constitutionnelle : le fédéralisme. À l’occasion de ces deux avis, la Cour a non seulement précisé le champ d’application des procédures multilatérales de modification de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, mais elle a aussi tiré les conséquences qui s’imposent du principe fédéral. D’abord, sur le plan institutionnel, ce dernier principe constitue, non seulement une limite à l’action unilatérale d’Ottawa, mais aussi un facteur structurant l’ordonnancement juridique et un fondement à l’action de la Cour suprême du Canada. Puis, sur le plan du contenu du principe fédéral, la Cour suprême développe, à l’occasion des deux avis de 2014 relatifs à la procédure de modification, une réflexion plus formelle sur les dimensions consociatives du fédéralisme canadien dans le cadre desquelles la spécificité nationale du Québec et les arrangements spéciaux négociés en conséquence sont protégés, du moins partiellement, par la procédure de modification adoptée en 1982 sans l’accord du Québec. De ce fait, le principe fédéral s’impose comme un principe matriciel qui conditionne l’interprétation de la procédure de modification constitutionnelle et qui favorise le fédéralisme consociatif.

EN:

Rendered a few weeks apart, the Reference re Senate Reform as well as the Reference re Supreme Court Act, ss. 5 and 6 impose significant limitations on the unilateral power of Ottawa to institute reforms, and this is done in the name of a fundamental principle providing a framework principle for the interpretation of the amending formula: federalism. In the two cases at hand, the Supreme Court not only clarified the scope of multilateral procedures required to amend part V of the Constitution Act, 1982, but it also underlined the limitations imposed by the federalism principle. First, at the institutional level, this principle constitutes not only a limit on unilateral action by Ottawa but also a factor structuring the legal system and a basis for action by the Supreme Court of Canada. In addition, with a view to the content of the federalism principle, the Supreme Court developed a formal analysis of the consociate dimensions of federalism in which Québec national specificity and the negotiated special arrangements are protected, at least partially, by the amending formula adopted in 1982 without Québec consent. Therefore, the federalism principle imposed itself as a framework principle guiding the interpretation of the amending formula and that weighs in the sense of consociate federalism.

FR:

En matière d’interprétation constitutionnelle canadienne, l’analyse structurelle est traditionnellement entendue comme un procédé qui consiste à déduire des principes implicites à partir des structures gouvernementales. Cependant, on assiste depuis peu au développement d’une analyse structurelle orientée vers les institutions faisant partie de la structure constitutionnelle canadienne, sur l’identification de leurs rôles au sein de cette dernière, et sur la détermination des caractéristiques essentielles à leur bon fonctionnement. Cet article vise principalement à explorer cette seconde dimension, que l’auteure nomme la dimension relationnelle et fonctionnelle de l’analyse structurelle. Après avoir fait ressortir les liens que l’analyse structurelle entretient avec l’herméneutique juridique, l’auteure retrace les divers usages de la notion de structure constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour suprême précédant le Renvoi relatif au Sénat. L’auteure avance que c’est ce cadre d’analyse qui a été appliqué dans le Renvoi relatif au Sénat lorsque la Cour s’est penchée sur la question des élections consultatives des sénateurs. L’auteure formule ensuite trois observations critiques qui aspirent à susciter un débat plus large sur la légitimité du recours à ce type d’analyse. Ainsi, le choix du rôle de chambre de réflexion du Sénat, au détriment de celui de chambre fédérale, fera l’objet d’une première observation critique. Ensuite, la question du rôle des principes implicites au sein même de l’analyse structurelle sera examinée. Finalement, l’auteure abordera la question de l’interprétation progressiste du rôle fondamental d’une institution. Malgré ces observations, l’auteure conclut qu’en consacrant la dimension relationnelle et fonctionnelle de l’analyse structurelle, le Renvoi relatif au Sénat marque un tournant vers le développement d’une gestalt constitutionnelle. Il invite ainsi à identifier les diverses parties de la structure constitutionnelle canadienne, à cerner leurs rôles fondamentaux au sein de cette dernière, et à envisager de manière dynamique ce qui constitue le « tout » à partir duquel les parties se conçoivent. Comme la psychologie de la gestalt, le Renvoi relatif au Sénat fait de l’intégrité une valeur suprême en immunisant le « tout » contre les actions qui nuiraient au bon fonctionnement de ses parties, dans le respect de l’intégrité constitutionnelle canadienne.

EN:

In the matter of Canadian constitutional interpretation, structural analysis is traditionally understood as a process that consists of discerning unwritten principles from governmental structures. However, recently we are seeing the development of a structural analysis shifted toward the institutions that form part of the constitutional structure, the identification of their roles within this structure, and the determination of the characteristics essential to their proper operation. The first aim of this article is to explore this second dimension, which the author names the relational and functional dimensions of structural analysis. After bringing attention to the links between structural analysis and with juridical hermeneutics, the author outlines the various uses of the notion of structural analysis in the Supreme Court jurisprudence preceding the Reference re Senate Reform. The author argues that it is this analytical framework that was applied in the Reference re Senate Reform when the Court considered the issue of consultative elections of senators. The author then makes three critical observations, which aspire to give rise to a larger debate on the legitimacy of the Court’s use of this type of analysis. Thus, the choice of the Senate’s role as that of a chamber of “sober second thought” over its role as a federal chamber will be the subject of a first critical observation. Then, the question of the role of unwritten principles within the structural analysis will be examined. Finally, the author will address the question of the progressive interpretation of the fundamental role of an institution. Despite these observations, the author concludes that the consecration of the relational and functional dimensions of the structural analysis in the Reference re Senate Reform marks a turning point in the development of a constitutional gestalt. Indeed, the Reference invites its readers to identify the various parts of the Canadian constitutional structure, to determine their fundamental roles within this structure, and to envisage in a dynamic way what constitutes the “whole” according to which the parts must be understood. As with the psychology of gestalt, the Reference re Senate Reform places integrity as a supreme value by immunizing the “whole” from actions that may threaten the proper operation of its parts, all in the view of respecting Canadian constitutional integrity.

EN:

Dominant narratives about the institutional life of the Supreme Court of Canada pay too little attention to the empirical and theoretical insights of legal pluralism. They do not say enough about the Court’s place in a world in which the nature and experience of law are often understood without reference to state sources or institutions. As a result, the prevailing narratives do not speak to many social realities, fail to build on rich pluralist critiques of the Court’s jurisprudence, and disregard the aims and promise of doing legal theory.

Relying on the Reference Re Senate Reform as a case study, this article points to shortcomings of contemporary understandings of the Court and proposes a way to overcome them. Part I presents four readings of the Supreme Court’s opinion in the Reference. Each focuses on a different dimension of the case—the doctrinal, the metaphorical, the institutional and the contextual. The readings are an invitation to notice the assumptions embedded in interpretations of the Reference and to explore the larger narratives of which they are a part. Part II takes up that invitation. It shows that the dominant narratives often reflect state-centric traditions of legal theory and impede inquiries into the Court’s place in a legally and institutionally plural world. It then presents a research agenda that maps a route toward filling this gap. Drawing on lessons of legal pluralism, the agenda encourages us to confront what we think we know—and what we tend to ignore—about the morality of the Court’s institutional design, about the Court’s place in Canada’s constitutional imagination, and about the significance of the Court in light of the myriad ways in which we access and pursue justice.

FR:

Les discours principaux sur la vie institutionnelle de la Cour suprême du Canada prêtent trop peu d’attention aux avancées empiriques et théoriques du pluralisme juridique. Ils n’en disent pas suffisamment sur le rôle de la Cour dans un contexte où la nature et l’expérience du droit sont en grande partie compris sans faire appel à des sources ou à des institutions gouvernementales. Conséquemment, les discours dominants ignorent plusieurs réalités sociales, ne tiennent pas compte des critiques pluralistes traitant de la jurisprudence de la Cour, et négligent le potentiel de la théorie du droit.

Cet article se base sur le Renvoi relatif à la réforme du Sénat pour faire ressortir les lacunes des conceptions actuelles concernant la Cour et propose une façon d’y remédier. La première partie de l’article présente quatre analyses du Renvoi qui traitent des dimensions doctrinale, métaphorique, institutionnelle et contextuelle de celui-ci. Ces analyses font ressortir les présomptions au sein de chaque interprétation du Renvoi, et nous invitent à explorer le discours encadrant chacune d’elles. La deuxième partie répond à cette invitation et démontre que les discours dominants reflètent une approche théorique centrée sur le rôle de l’État qui nous empêche de remettre en question la place de la Cour dans un monde marqué par le pluralisme institutionnel et juridique. L’article présentera alors un plan de recherche pour combler ce vide. S’appuyant sur les leçons enseignées par le pluralisme juridique, ce plan nous pousse à nous confronter à ce que nous pensons savoir – et ce que nous avons tendance à ignorer – concernant la moralité de la conception institutionnelle de la Cour, la place de celle-ci dans l’imaginaire constitutionnel canadien, et l’importance de la Cour étant donné la multitude de façons dont nous pouvons chercher à obtenir justice.

EN:

This article critically examines the Supreme Court of Canada’s opinion in the Senate Reform Reference from the perspective of its coherence in interpreting the various amending procedures in Part V of the Constitution Act, 1982. It analyzes the ways that the underlying logic of the Court’s reasoning, particularly with respect to the method of selecting senators and senatorial term limits, creates ambiguity and risks unintended consequences for future attempts at constitutional amendment. The Court’s explicit refusal to distinguish between the federal government’s unilateral ability to enact a retirement age and its logic that term limits, regardless of length, require the consent of the provinces under the general amending procedure lacks logical consistency and arguably erodes the unilateral amending procedure to a problematic degree. In the context of its reasoning with respect to changes to the method of selecting senators, the Court’s reliance on the amorphous notion of the “constitutional architecture” clouds the definable limits of “method of selection” under section 42(1)(b). The Senate Reform Reference introduces considerable ambiguity into what changes the federal executive can implement with respect to the appointments process itself. The article concludes by exploring the political implications that the decision has for the future of Senate reform specifically and for our ability to amend the constitution generally.

FR:

Cet article porte un regard critique sur la décision de la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif au Sénat. Il aborde sa cohérence selon la perspective de l’interprétation des procédures d’amendement contenues dans la Partie V de la Loi constitutionnelle, 1982. L’article analyse les moyens dont la logique sous-jacente au raisonnement de la Cour, particulièrement en ce qui a trait à la méthode de sélection des sénateurs et aux limites apportées à leurs mandats, crée de l’ambiguïté et court le risque de créer des conséquences involontaires affectant de futures tentatives d’amendements constitutionnels. La Cour refuse explicitement de distinguer entre la capacité qu’a le gouvernement fédéral d’imposer unilatéralement un âge de retraite et sa propre logique, selon laquelle la procédure générale d’amendement exige le consentement des provinces dans le cas de l’imposition de limites aux mandats des sénateurs, peu importe leur durée. Ceci démontre un manque de cohésion dans sa logique et érode la procédure d’amendement unilatérale à un degré problématique. D’ailleurs, le raisonnement de la Cour ayant trait au changement des modes de sélection des sénateurs se fie sur la notion amorphe de « l’architecture constitutionnelle » et, ce faisant, brouille les limites définissables de ce qui constitue un « mode de sélection » selon l’article 42(1)(b). Le Renvoi relatif au Sénat introduit un niveau considérable d’ambiguïté à l’égard des modifications du processus même de nomination sénatoriale que peut effectuer l’exécutif fédéral. Cet article conclut en explorant les implications politiques de la décision pour l’avenir de la réforme du Sénat, de façon spécifique, et pour notre capacité d’amender la constitution, de façon plus générale.