L'harmonisation du droit dans le système canadien et québécois de sécurité sociale

Résumé

L'harmonisation du droit de la sécurité sociale comporte, dans le contexte canadien et québécois, une triple dimension internationale (par rapport au droit social international et au droit des États-Unis), fédérale (harmonisation des droits des provinces entre eux et avec le droit fédéral) et interne (entre les divers régimes de sécurité sociale en droit québécois). La dimension fédérale est celle qui suscite le plus d'intérêt et de difficultés. Le processus d'harmonisation du droit dans le cadre fédéral est habituellement multilatéral. Dans le secteur de l'assurance-vieillesse, invalidité et survivants se présente cependant un processus d'harmonisation bilatéral entre le Régime des rentes du Québec (RRQ) et le Régime de pensions du Canada (RPC).

Le processus d'harmonisation multilatéral est tantôt dirigé, tantôt spontané. Dans certains secteurs comme l’assurance-maladie ou l'assistance sociale, le gouvernement fédéral a recherché une certaine « normalisation » des régimes provinciaux en contrepartie d'une contribution financière de sa part à ces régimes. Une législation-cadre fédérale énonce alors les « normes » auxquelles les régimes provinciaux doivent rester conformes. Le contrôle administratif de cette conformité implique une restriction de l’autonomie des provinces dans ces secteurs de leur compétence. Mais la jurisprudence récente met par contre en relief les obligations que comporte pour l'État fédéral cette intervention en vue de l'harmonisation.

Dans d'autres secteurs comme l'indemnisation des lésions professionnelles, le processus d'harmonisation multilatéral est spontané et dénué de contrainte juridique. Il découle simplement de l'imitation, de l'émulation ou de la concurrence entre provinces.

Le secteur de l’assurance-vieillesse, invalidité et survivants se distingue à la fois par le caractère bilatéral du processus d'harmonisation que l'on y observe et par le degré élevé d'harmonisation que ce processus a permis de conserver depuis 25 ans entre le RRQ et le RPC. Les particularités de ce secteur s'expliquent par le cadre constitutionnel et politique dans lequel les deux régimes ont été mis en place, par les caractéristiques communes à ces régimes sur les plans du financement et des prestations, et par la présence de dispositifs régulateurs concernant la prévision actuarielle, les modifications législatives et la coordination entre les régimes.

L'efficacité variable du processus d'harmonisation peut être constatée sur six points où l'évolution du RRQ et du RPC a été soit convergente, soit divergente : la définition de l'invalidité ; la fixation du taux de cotisation ; la reconnaissance des unions de fait ; le partage des crédits de rente en cas de divorce ou de séparation des conjoints ; la non-comptabilisation des périodes d'inactivité professionnelle due aux responsabilités parentales ; et le traitement des recours. Sur certains de ces points, on peut constater que le processus bilatéral fait une certaine place aux dimensions internationale et interne de l'harmonisation.

L'analyse des processus d'harmonisation qui existent en droit de la sécurité sociale au Canada et au Québec tend à confirmer que les perspectives d'harmonisation, dans cette branche du droit, sont fonction d'un ensemble de facteurs : l'influence de considérations politiques, surtout si elles sont étrangères à la politique sociale ; la participation respective des responsables techniques et des autorités politiques au processus d'harmonisation ; le nombre départies engagées dans le processus ; le poids des considérations économiques ; la préexistence d'un certain degré d'harmonisation. Par ailleurs, l'expérience de l'harmonisation entre le RRQ et le RPC pourrait être une référence utile dans la définition du cadre futur des rapports politiques et économiques entre le Québec et le Canada anglophone.

Abstract

The process of harmonization of social security law is conducted, in the Canadian and Quebec context, on three different levels. The international level involves harmonization with international standards, as well as with American legislation. The federal level involves harmonization of provincial law both as between provinces and in relation to federal law. Finally, internal harmonization requires adjustments between the various social security schemes set up within a provincial legal system. The federal dimension of harmonization is the one that raises the most contentious and interesting issues. In most cases, harmonization of law in the federal setting is sought through a multilateral process. In the case of old age, disability and survivors' insurance, however, harmonization has been sought through a different, bilateral process of adjustment between the Quebec Pension Plan (QPP) and the Canada Pension Plan (CPP).

Multilateral harmonization, in the Canadian social security context, may be characterized as either induced or spontaneous. In some areas, such as health insurance or social assistance, federal authorities have been actively inducing some degree of "standardization" between provincial schemes, in return for federal funding. Standards are then set by federal legislation, and funding is made available to provinces whose scheme conform to these. Such arrangements imply federal monitoring of provincial compliance, as well as a reduction of provincial autonomy in areas that lie well within provincial jurisdiction. However, recent court decisions tend to highlight obligations incurred by federal authorities as a consequence of such induced harmonization.

In other areas, such as industrial injuries, harmonization processes remain spontaneous and free from any legal coercion. Harmonization is then strictly the outcome of interprovincial imitation, emulation or competition.

The area of old age, disability and survirors' insurance stands out, however, by reason of both the bilateral character of its harmonization process and the high degree of actual harmonization preserved over 25 years between the QPP and the CPP. This may be attributed to three major causes. First, the peculiar constitutional and political context in which the two plans were initiated. Second, the parallel features of both plans as regards financing and benefits. And finally, the presence of a fairly elaborate regulating machinery for actuarial forecasting, legislative change and QPP/CPP coordination.

In order to assess the achievements of QPP/CPP harmonization, one may look at six areas where the course of change has been sometimes parallel, sometimes divergent. These six sensitive issues are : the definition of disability ; contribution rates ; the recognition of common law spouses ; credit-splitting between spouses following the breakdown of spousal relationship ; the exclusion of time devoted to child-rearing ; and the appeal system. On some of these issues, the bilateral adjustment process has made some allowance for the international and internal dimensions of harmonization.

Overall, the analysis of harmonization processes in social security law in Canada and Quebec tends to confirm that harmonization prospects in this area of law are dependent on a number of factors : the influence of political considerations — particularly those that do not relate to social policy ; the respective involvement in the process of technical experts and political decision-makers ; the number of parties among whom harmonization is sought ; the pressure of economic considerations ; the pre-existence of some degree of harmonization. The experience of QPP/CPP harmonization may also, in the current move towards a reformed political relationship between Quebec and Anglophone Canada, provide useful insights on workable structures and arrangements.